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Projet de loi de finances pour 2011 : Ville et logement

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Ville et logement ( avis - première lecture )

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 24 novembre 2010, sous la présidence de Muguette Dini, présidente, la commission procède à l'examen du rapport pour avis de Jean Marie Vanlerenberghe, rapporteur pour avis du projet de loi de finances pour 2011, mission « Ville et logement » et les articles 98 et 99 rattachés.

Jean-Marie Vanlerenberghe. - Les crédits de la mission « Ville et logement » s'élèvent à 7,6 milliards d'euros en crédits de paiement dans le projet de loi de finances pour 2011, soit une baisse de 2,5 % par rapport à l'année dernière. Ils se répartissent en quatre programmes, de nature et de niveau budgétaire différents.

Le programme 177 est dédié à l'accueil et l'hébergement des personnes sans abri. Depuis l'entrée en vigueur de la Lolf, les crédits qui lui sont alloués dans les lois de finances initiales sont systématiquement inférieurs aux dépenses constatées : en 2010, 173 millions d'euros supplémentaires ont ainsi été débloqués en cours d'année pour faire face aux besoins. Le PLF pour 2011, qui prévoit une hausse de près de 8 % des crédits, marque un effort indéniable mais insuffisant du Gouvernement pour rompre avec cette insincérité budgétaire. Cette gestion est dommageable pour les finances publiques à moyen terme, car l'insuffisance de crédits initiaux se traduit par une absence de visibilité pour les services de l'Etat qui sont ainsi conduits à privilégier l'urgence, c'est-à-dire la sortie immédiate de la rue, au détriment des dispositifs de moyen et long terme que sont l'accompagnement social ou l'intermédiation locative, seuls à même d'apporter une solution durable aux personnes hébergées.

De plus, les centres d'hébergement d'urgence (CHU) et les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) accueillent de plus en plus de demandeurs d'asile ne pouvant être hébergés dans les centres d'accueil des demandeurs d'asile (Cada) qui sont saturés, en raison du délai d'attente de vingt-deux mois nécessaire pour obtenir une autorisation de séjour. Il faudrait donc soit créer davantage de places, ce qui paraît peu raisonnable sur un plan budgétaire, soit réduire ce délai.

Concernant le programme 109 qui finance les aides individuelles au logement, la baisse des dépenses de 120 millions d'euros provient de la suppression de la rétroactivité de trois mois de ces aides introduite par le PLFSS que nous venons d'adopter.

S'agissant des aides à la pierre, il faut rappeler que l'on n'a jamais construit autant de logements HLM dans notre pays qu'au cours des dernières années : 108 000 en 2008, 110 000 en 2009 et 120 000 sont prévus l'année prochaine, alors qu'on en bâtissait à peine plus de 50 000 par an au début de la décennie.

C'est d'autant plus remarquable que les besoins de financement de l'agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru), qui sont particulièrement élevés entre 2011 et 2014, seront effectivement couverts. Initialement, le Gouvernement avait prévu une taxe sur les organismes d'HLM, assise sur les loyers, afin d'obtenir une recette de 340 millions d'euros, dont 240 pour l'Anru et 80 pour les aides à la pierre. Devant les protestations que cette initiative a soulevées, un autre dispositif a été imaginé à l'Assemblée nationale, qui consistait à réformer la taxe sur les « dodus dormants », c'est-à-dire sur les réserves financières non utilisées des bailleurs sociaux. Le problème est que ce nouveau système est injuste, notamment parce qu'il ne tient pas compte du niveau d'engagement des bailleurs sociaux dans la rénovation urbaine.

La commission des finances du Sénat a donc proposé un nouveau dispositif à deux volets, bien accueilli par l'ensemble des acteurs : un prélèvement de 150 millions d'euros sur les bailleurs, mais uniquement destiné à financer les aides à la pierre, et une taxe additionnelle à la taxe sur les bureaux et à la taxe spéciale sur les équipements, qui viendraient remplacer la taxe « Fourcade » destinée à financer le Grand Paris. Comme la Société du Grand Paris n'a pas besoin de fonds avant 2014, les financements qui devaient lui être destinés seront affectés à l'Anru pendant trois ans, puis, lorsque la « bosse » sera absorbée, la recette sera comme prévu dédiée au financement du Grand Paris. Le produit attendu est de 200 millions d'euros, auxquels viendront s'ajouter 53 millions provenant de l'imposition des entreprises agricoles de plus de vingt salariés au fonds national d'allocations logement (Fnal). Il s'agit d'un montage complexe, mais apparemment consensuel, qui ne résout néanmoins le problème que pour trois ans.

Concernant la politique de la ville, la baisse de 12 % des crédits s'explique d'une part, par la sortie en sifflet du dispositif d'exonérations fiscales et sociales des entreprises en zone franche urbaine, d'autre part par la baisse de 3 % des crédits d'interventions de l'agence pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé). Au regard de la norme budgétaire retenue pour le PLF 2011 - diminution de 10 % des crédits d'intervention - les capacités de l'Acsé sont préservées, même si l'agence sera obligée l'année prochaine d'être plus sélective dans le choix des projets et de réviser les priorités géographiques d'intervention.

Globalement, la politique de la ville et du logement est, comparée à d'autres, relativement préservée par ce PLF. Mais la situation financière de l'Etat est telle qu'il nous faut innover pour répondre aux problèmes de nos concitoyens.

C'est précisément l'objet de l'amendement que je vous propose. La garantie des risques locatifs (GRL) est un contrat d'assurance qui assure le bailleur contre les risques liés à la location d'un logement : impayés de loyer, frais de procédures de recouvrement et dégradations du fait du locataire. Son but est de faciliter l'accès au logement des personnes en situation de précarité - CDD, chômeurs, étudiants, jeunes ménages... - en éliminant le risque financier lié à la location du logement pour le bailleur. A ce jour, le produit est commercialisé par trois sociétés d'assurance.

Le problème est le suivant : la garantie des loyers impayés (GLI) assure également les bailleurs contre les risques d'impayés de loyer, mais à des conditions restrictives concernant le locataire. Or, comme la GLI ne couvre que les locataires sans risque, la totalité du risque se reporte sur la GRL, ce qui entraîne une augmentation significative de son coût pour les assureurs et les bailleurs : 2,18 % du loyer contre 1,7 % en moyenne pour la GLI.

La modification envisageable est donc simple : il s'agit d'instituer une petite contribution sur les contrats GLI, de l'ordre de deux euros mensuels pour des loyers de cinq cents euros, de manière à assurer la mutualisation des risques entre la GRL et la GLI. L'objectif n'est pas de perturber le marché des risques locatifs mais simplement de corriger ses effets pervers socialement. La contribution demandée aux assureurs qui prennent peu de risques permettra de compenser le surcroît de risques pris par les autres assureurs, de manière à ce que les propriétaires puissent souscrire une GRL sans pénalité financière, et qu'ils puissent ainsi louer leur bien à des personnes en situation de précarité.

Isabelle Debré. - Comment sera affecté le produit de cette nouvelle contribution ? Comment s'assurer qu'il sera correctement géré ? Quelle est la différence entre la GRL et le fonds de solidarité logement ?

Alain Vasselle. - Quels risques sont couverts par la GRL et la GLI ? Combien de sociétés d'assurance distribuent ces produits ? Par ailleurs, quel est le principe de la taxe dite sur les « dodus dormants » et quelles améliorations lui apportent l'amendement de Philippe Dallier ?

Guy Fischer. - La construction de logements sociaux est largement insuffisante : les listes d'attente ne cessent de s'allonger et plus de 800 000 personnes sont aujourd'hui sans solution de logement satisfaisante. La charge du logement devient de plus en plus difficile à supporter pour les familles. Concernant l'accueil des personnes sans abri, le rapporteur a dit lui-même que l'effort n'est pas à la hauteur : l'année n'a pas commencé et il manque déjà plus de 60 millions d'euros aux structures pour pouvoir fonctionner correctement !

Yves Daudigny. - Le terme de « dodus dormants » est critiquable dans la mesure où il laisse penser que certains organismes se contentent de gérer confortablement leur trésorerie volumineuse alors que dans l'immense majorité des cas, les organismes d'HLM font du bon travail. Le délai d'attente pour un logement social pourrait sans doute être réduit si les priorités d'accès étaient mieux définies. Par ailleurs, la baisse de 12 % des crédits de la politique de la ville est une erreur et montre le peu d'importance que lui accorde le Gouvernement. Enfin, il me semble que le FSL est une aide destinée au locataire, alors que la GRL et la GLI s'adressent au bailleur.

Marie-Thérèse Hermange. - Il est indispensable de développer l'accompagnement social des personnes accueillies dans les centres d'hébergement d'urgence : seul un soutien favorisant l'insertion professionnelle peut permettre de désengorger les structures à long terme. Par ailleurs, certaines associations d'économie solidaire rénovent gratuitement des studios vétustes, en échange de quoi le propriétaire accepte de le louer pour un loyer modeste pendant douze ans. Comment développer ce genre de solutions innovantes ? Enfin, le rapporteur a évoqué une niche fiscale concernant la cotisation au Fnal : peut-il nous en dire plus ?

Colette Giudicelli. - Plutôt que d'instaurer une taxe sur la GLI, ne serait-il pas plus judicieux de rendre une assurance, GRL ou GLI peu importe, obligatoire ?

Raymonde Le Texier. - Si les centres d'hébergement sont saturés, c'est parce qu'on ne propose pas de solution de logement pérenne aux personnes accueillies. Je connais bien les problèmes de logement des familles en difficulté pour les fréquenter depuis de nombreuses années dans ma commune. Beaucoup d'entre elles accueillent, dans leur logement déjà exigu, des membres de leur famille et je suis certaine que si nous nous trouvions dans la même situation de quitter notre pays pour des raisons économiques ou de sécurité, nous aurions le même souci d'aider nos proches. Il en résulte des situations de sur-occupation des logements de plus en plus fréquentes. Par ailleurs, ne peut-on pas améliorer l'information sur la GRL ?

Claude Jeannerot. - C'est un budget de capitulation que nous présente le Gouvernement ! Comment espérer apporter une solution aux 10 millions de personnes mal-logées en France si l'Etat continue à se défausser sur les organismes HLM ? Plutôt que d'instaurer un mécanisme de péréquation entre eux pour compenser le désengagement de l'Etat dans le financement des aides à la pierre, pourquoi ne pas limiter l'accès au nouveau prêt à taux zéro en fonction des revenus ? La recette ainsi dégagée pourrait être affectée à la construction de logements sociaux. Enfin, il me semble indispensable de soutenir vigoureusement, comme le propose le rapporteur, la diffusion de la GRL.

Alain Gournac. - Pourquoi la distribution de la GRL est-elle limitée à trois assureurs ?

Jean-Marie Vanlerenberghe. - Voilà les éléments de réponse que je peux vous apporter :

- l'assiette de la taxe sur les « dodus dormants » est constituée des réserves financières non utilisées des bailleurs sociaux. L'amendement de Philippe Dallier prévoit de limiter son produit à 150 millions d'euros par an, qui seront exclusivement affectés aux aides à la pierre : les fonds du logement social resteront donc au logement social ;

- les entreprises de plus de vingt salariés sont soumises à une cotisation de 0,5 % de la masse salariale versée au Fnal : seules les entreprises relevant du régime agricole en sont exonérées, ce qui constitue une niche fiscale que la commission des finances a proposé de supprimer ;

- à titre personnel, je suis tout à fait favorable à une modulation du prêt à taux zéro en fonction des revenus, mais il s'agit d'une moindre dépense, et non d'une recette. Je ne vous l'ai pas proposé car l'article 56, qui introduit ce prêt, n'est pas techniquement rattaché aux crédits de la mission « Ville et logement » ;

- concernant la GRL, ma conviction est qu'il faut laisser le marché fonctionner librement, mais en corrigeant ses effets pervers socialement. L'alternative à la contribution, que je vous propose, serait une sorte de nationalisation du système, qui consisterait à rendre obligatoire la GRL ou à imposer à tous les assureurs qui font de la GLI de faire aussi de la GRL. Or, je considère que cette solution radicale, qui tente notamment certains d'entre vous, désorganiserait le marché sans faciliter l'accès au logement des personnes en situation de précarité. L'idée est au contraire d'inciter les assureurs qui font de la GLI à proposer également de la GRL, pour que ce produit soit distribué par davantage d'assureurs que la CGIA, la Fnaim et les Mutuelles d'Alsace-Lorraine. Il faut donc à la fois simplifier radicalement le cahier des charges de la GRL, pour que sa commercialisation représente un coût administratif quasi nul pour les assurances, et introduire une légère contribution de solidarité, pour mutualiser les risques entre les professionnels qui s'engagent diversement dans cette mission d'intérêt général.

La commission adopte à l'unanimité l'amendement et donne un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Ville et logement », ainsi qu'aux articles 98 et 99 qui lui sont rattachés.