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Projet de loi de finances pour 2011 : Ville et logement

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Ville et logement ( avis - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

Article 98
(art. L. 834-1 du code de la sécurité sociale)
Harmonisation au taux de 0,5 % de la contribution
au fonds national d'aide au logement

Objet : Cet article porte, pour les entreprises de plus de vingt salariés, de 0,4 % à 0,5 % le taux de la cotisation patronale additionnelle au Fnal pour la part des salaires supérieure au salaire plafond de la sécurité sociale.

I - Le dispositif proposé

Le Fnal, qui assure le financement de l'APL et l'ALS, est alimenté par :

- des contributions des régimes de prestations familiales (fonds national des prestations familiales - FNPF) et de la caisse centrale de mutualité sociale agricole (CCMSA). Cette contribution annuelle de chaque régime de prestations familiales est égale au montant des prestations qui auraient été versées par eux au titre de l'allocation de logement familiale et de la prime de déménagement, en l'absence d'APL ;

- une contribution de l'Etat, qui participe au financement des aides au logement ;

- le produit des prélèvements mis à la charge des employeurs en application de l'article L. 834-1 du code de la sécurité sociale pour le financement de l'ALS, soit :

 une cotisation assise sur les salaires plafonnés de 0,1 %, due par tous les employeurs qu'ils soient publics ou privés ;

 une contribution assise sur la totalité des salaires, due par l'ensemble des employeurs occupant au moins vingt salariés, à l'exception de ceux relevant du régime agricole. En 2006, le taux de cette contribution s'élevait à 0,4 % pour les employeurs privés. En 2007, un taux de 0,2 % a été appliqué à l'Etat, aux collectivités locales et aux établissements publics administratifs que la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 a porté à 0,4 % ;

- une fraction de 1,48 % du droit de consommation prévu à l'article 575 du code général des impôts. Cette fraction est perçue par l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) et affectée au fonds national d'aide au logement.

Le présent article modifie l'article L. 834-1 du code de la sécurité sociale afin d'harmoniser au taux de 0,5 % la contribution patronale versée au Fnal pour le financement de l'ALS par les employeurs, privés et publics, de plus de vingt salariés, hors régime agricole.

Le produit supplémentaire attendu de cette augmentation de taux, évalué à 86 millions d'euros, doit limiter à due concurrence la subvention d'équilibre versée par l'Etat au Fnal.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de la commission

L'augmentation des taux de cotisation des employeurs au Fnal est régulière depuis plusieurs années.

Le fait d'y imposer l'Etat, les collectivités territoriales et de leurs établissements publics administratifs à 0,2 % en 2007, puis 0,4 % l'année suivante, a apporté un supplément de recettes de 260 millions d'euros au Fnal.

Le dispositif proposé par le présent article complète le mouvement de généralisation et d'harmonisation des contributions employeurs au financement des aides personnelles.

Ceci étant, comme l'a relevé le rapporteur spécial de la commission des finances, ce mouvement n'est pas achevé, dans la mesure où les employeurs relevant du régime agricole, qui emploient plus de vingt salariés, restent dispensés de cette contribution, ce qui n'est pas anormal.

La commission des finances a donc adopté un amendement pour corriger cette situation, auquel votre commission apporte son soutien.

Sous cette réserve, elle vous propose d'adopter cet article tel qu'il sera modifié.

Article 99
(art. 234 nonies et 234 duodecies du code général des impôts, L. 452-1, L. 452-1-2 et L. 452-3 du code de la construction et de l'habitation,
art. 5 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation
pour le logement et la lutte contre l'exclusion)
Suppression de l'exonération de contribution sur les revenus locatifs applicable aux organismes HLM

Objet : Cet article soumet à la contribution des revenus locatifs les revenus de location des immeubles appartenant aux organismes d'HLM et sociétés mixtes de construction, affecte son produit à un fonds au profit de la rénovation urbaine et de la construction de logements sociaux et plafonne l'augmentation des loyers HLM.

I - Le dispositif proposé

Créée par la loi n° 2003-710 du 1er août 2003, l'agence nationale de rénovation urbaine (Anru) a pour fonction de simplifier et d'accélérer les procédures de financement des opérations de rénovation urbaine en mutualisant les contributions financières de l'Etat, de l'Union d'économie sociale du logement (UESL), de la Caisse des dépôts et consignations et de la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).

Initialement limité à la mise en oeuvre du PNRU, son périmètre d'intervention a été élargi en 2009 aux quartiers anciens dégradés (PNRQAD), à la qualité architecturale des projets de rénovation urbaine et aux collèges dégradés.

Entre 2011 et 2014, le financement des opérations nécessite des ressources exceptionnellement importantes.

Dans ce contexte, afin de permettre à l'Anru de clôturer l'exercice 2011 et les exercices suivants avec un niveau de trésorerie sécurisé, le projet de loi de finances pour 2011 propose de dégager, à partir d'un nouveau prélèvement sur les bailleurs sociaux qui s'ajoutera à la contribution renouvelée d'Action Logement, un surplus de ressources extrabudgétaires à hauteur des besoins, estimés à 260 millions d'euros en 2011, 200 millions en 2012 et 250 millions en 2013.

Or, la trésorerie des organismes HLM a constamment augmenté entre 2000 et 2007 pour se stabiliser depuis 2008.

Trésorerie des organismes HLM

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Cet article propose donc d'assujettir les organismes d'HLM à la contribution sur les revenus locatifs pour un produit dont le montant est estimé à 340 millions d'euros annuels.

Il poursuit donc deux objectifs :

- faire participer les organismes d'HLM au financement des aides à la pierre par un système de péréquation ;

- financer le pic de dépenses de l'Anru.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Le dispositif proposé par le Gouvernement présente deux inconvénients majeurs :

- d'une part, la soumission à la CRL ne permet pas de différencier les organismes en fonction de leur situation financière et patrimoniale ;

- d'autre part, l'affectation du prélèvement au financement de l'Anru n'est pas acceptable.

L'Assemblée nationale l'a donc supprimé et proposé une nouvelle version de la taxe sur les « dodus dormants ». Instituée en 2009, cette taxe porte sur les réserves financières non utilisées des bailleurs sociaux, mais elle n'a rien rapporté, car les organismes ont, en réaction, réduit leur potentiel financier, par exemple en remboursant par anticipation leurs emprunts.

Le dispositif proposé par l'Assemblée comporte deux volets :

- remplacer l'assujettissement des organismes d'HLM à la contribution sur les revenus locatifs par une nouvelle taxe sur le potentiel financier par logement des organismes ;

- autoriser le prélèvement d'une fraction de la cotisation existante des organismes à la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).

III - La position de la commission

Le système adopté à l'Assemblée nationale permet d'empêcher les stratégies de contournement éventuelles des bailleurs sociaux, mais il est injuste, notamment parce qu'il ne tient aucun compte du niveau d'engagement des bailleurs sociaux dans la rénovation urbaine.

La commission des finances du Sénat propose donc de retenir un nouveau dispositif susceptible d'être bien accueilli par l'ensemble des acteurs. Il comporte deux volets :

- d'une part, un prélèvement de 150 millions d'euros sur les bailleurs, mais uniquement destiné à financer les aides à la pierre ;

- d'autre part, une taxe additionnelle à la taxe sur les bureaux et à la taxe spéciale sur les équipements, qui viendraient remplacer la taxe « Fourcade » destinée à financer le Grand Paris.

Les opérations du grand Paris ne débutant qu'en 2014, les financements qui leur étaient destinés seraient provisoirement affectés à l'Anru pendant trois ans pour financer le pic des besoins de paiement.

Le produit attendu est de 200 millions d'euros, auxquels viendront s'ajouter 53 millions provenant de l'imposition des entreprises agricoles de plus de vingt salariés au fonds national d'allocations logement si cette mesure est bien adoptée à l'article 98.

Ce montage, certes complexe, semble à ce jour rencontrer l'avis favorable des parties concernées.

Il convient néanmoins de souligner qu'il ne résout le problème que pour les trois prochaines années.

Ce dispositif lui paraissant satisfaisant, votre commission soutient les amendements présentés par la commission des finances et vous propose d'adopter cet article tel qu'il sera modifié.

Article additionnel après l'article 99
(Art. 235 bis A [nouveau] du code général des impôts)
Contribution de solidarité sur les contrats de garantie des loyers impayés

Objet : Cet article additionnel propose d'instituer une contribution de solidarité sur les contrats de garantie de loyers impayés afin de mutualiser les risques financiers entre les assureurs.

I - La garantie des risques locatifs : principes de fonctionnement

La garantie des risques locatifs (GRL) est un contrat d'assurance qui protège le bailleur contre les risques liés à la location d'un logement : impayés de loyer, frais de procédures de recouvrement et dégradations du fait du locataire.

Le but de la GRL est de faciliter l'accès au logement des personnes en situation de précarité (CDD, chômeurs, étudiants, jeunes ménages...) en éliminant le risque financier lié à la location du logement à ce type de public pour le bailleur. La GRL couvre ainsi tout locataire dont le taux d'effort est inférieur ou égal à 50 %, indépendamment de la nature de son contrat de travail et de la stabilité de son revenu.

La loi du 5 mars 2007 a institué auprès d'Action Logement le fonds universel de garantie des risques locatifs permettant le financement du dispositif, auquel la garantie de l'Etat a été accordée par l'article 85 de la loi de finances rectificative pour 2007 du 25 décembre 2007.

Sur cette base, on peut distinguer trois types de locataires :

les locataires dits « éligibles Action Logement » : salariés du secteur privé non agricole, jeunes de moins de trente ans en situation de précarité et étudiants boursiers présentant un taux d'effort supérieur à 28 % ;

les locataires dits « éligibles Etat » : il s'agit de tous les locataires non couverts par Action Logement et présentant un taux d'effort supérieur à 28 % ;

les autres locataires, c'est-à-dire ceux dont le taux d'effort est inférieur à 28 %.

Le financement de la GRL est partagé entre l'Etat et Action Logement et repose sur un système de compensations financières destiné à couvrir la sur-sinistralité liée à l'ouverture très large des critères d'éligibilité :

- pour les locataires dits « éligibles Etat » ou « éligibles Action Logement », des compensations sont versées aux assureurs qui distribuent des contrats GRL à travers le fonds GRL géré par Action Logement, lorsque les sinistres dépassent un seuil exprimé en proportion des primes ;

- pour les autres locataires, l'assureur ne dispose pas de compensations et son résultat dépend des sinistres constatés et des primes encaissées.

Outre le rôle de garant financier qu'il apporte au système, l'Etat compense l'écart entre les sinistres et les primes pour les locataires « éligibles Etat ».

Pour les locataires « éligibles Action Logement », la compensation est directement assurée par Action Logement.

Pour bénéficier de ces compensations, les assureurs qui distribuent la GRL doivent respecter un cahier des charges approuvé par décret.

Les logements concernés sont uniquement les résidences du parc privé, louées nues ou meublées, dont le loyer et les charges et taxes locatives sont inférieurs ou égal à 2000 euros.

II - Le bilan

Pour 2011, le coût de la GRL est estimé à 16 millions d'euros pour l'Etat et 9 millions pour Action Logement. Près de 200 000 logements sont actuellement couverts.

Le coût moyen du dispositif par logement se situe donc autour de 125 euros par an.

Le bilan social de la GRL est très positif :

- plus de 68 % des personnes entrantes ne bénéficient pas d'un emploi stable et n'auraient sans doute pas trouvé de logement privé sans la GRL ;

- les jeunes de moins de trente ans représentent plus de la moitié des ménages entrants6(*).

Répartition des ménages couverts par la GRL
en fonction de leur taux d'effort

Source : association pour l'accès aux garanties locatives

III - La difficulté à résoudre

Parallèlement à la GRL se développe un autre produit assurantiel, la garantie des loyers impayés (GLI), qui garantit également les bailleurs contre les risques d'impayés de loyer, mais sur la base de conditions plus exigeantes vis-à-vis du locataire : par exemple, le taux d'effort admis se situe dans une fourchette de 30 % à 40 %.

La GLI ne couvre ainsi que les locataires présentant peu de risques, ce qui a pour effet de reporter la quasi-totalité du risque sur la GRL.

Il en résulte une augmentation mécanique du coût de ce dernier dispositif pour les assureurs et les bailleurs (2,18 % du loyer contre 1,7 % en moyenne pour la GLI). Ceux-ci sont donc, pour des raisons financières compréhensibles, incités à privilégier la GLI.

IV - Le dispositif proposé par la commission

Cet article additionnel propose d'instituer une contribution de 25 % sur les contrats GLI, de manière à assurer la mutualisation des risques entre la GRL et la GLI. Si le pourcentage de la contribution peut paraître excessif, sa traduction en valeur monétaire équivaut en réalité à un montant très modeste : la contribution serait ainsi de 2 euros mensuels pour des loyers de 500 euros

Le raisonnement économique qui justifie l'amendement repose sur la justification suivante : sur le marché des risques locatifs, certains assureurs prennent davantage de risques que d'autres, et cette prise de risques a des effets positifs, dans la mesure où elle facilite l'accès au logement de personnes en situation de précarité. Il y a donc une inégalité des assureurs dans leur comportement face au risque, qui pénalise financièrement ceux assumant un rôle social, et que le législateur se doit donc de corriger.

Il ne s'agit pas de fragiliser ou de perturber le marché des risques locatifs mais de le laisser fonctionner librement tout en rectifiant ses effets socialement pervers.

La contribution ainsi perçue serait versée au fonds universel de garantie des risques locatifs chargé de compenser les risques de sur-sinistralité pour les assureurs distribuant la GRL.

En contrepartie, le cahier des charges de la GRL serait nettement simplifié de manière à ce que son coût de gestion pour les assureurs soit nul.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.


* 6 Données 2010.