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Projet de loi de finances pour 2011 : Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales. Compte d'affectation spéciale : développement agricole et rural

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales. Compte d'affectation spéciale : développement agricole et rural ( avis - première lecture )

C. LE PROGRAMME 149 : « FORÊT » : POURSUITE DU PLAN D'AIDE APRÈS-TEMPÊTE

Le programme 149 « Forêt » est marqué, comme l'an passé, par la mise en oeuvre du plan d'aide consécutif à la tempête « Klaus » qui a dévasté les forêts du sud-ouest de la France les 24 et 25 janvier 2009.

Les autorisations d'engagement sont en baisse légère (360,1 millions d'euros en 2011 contre 370,7 millions d'euros en 2010) mais les crédits de paiement, correspondant à la mise en oeuvre effective des actions, sont en forte hausse de 343,5 à 371,3 millions d'euros.

Numéro et intitulé de l'action

AE
PLF 2010

AE
PLF 2011

Évolution

CP
PLF 2010

CP
PLF 2011

Évolution

149

Forêt

 

 

 

 

 

 

01

Développement économique de la filière forêt - bois

31 238 883

30 262 925

- 3,12%

36 409 707

34 266 335

- 5,89%

02

Régime forestier et patrimoine forestier domanial

163 680 175

168 700 000

+ 3,07%

167 736 388

168 700 000

+ 0,57%

03

Amélioration de la gestion des forêts

134 805 191

124 915 169

- 7,34%

98 548 751

127 457 916

+ 29,33%

04

Prévention des risques et protection de la forêt

39 005 019

36 253 919

- 7,05%

38 031 884

40 919 632

+ 7,59%

 

Total

368 729 268

360 132 013

- 2,33%

340 726 730

371 343 883

+ 8,99%

 

Crédits votés par l'Assemblée nationale

366 063 456

359 841 182

- 1,70%

338 799 486

371 016 365

+ 9,51%

Source : Projet annuel de performance, PLF 2010, PLF 2011 - Retraitements 

 

 

 

 

 

1. La poursuite du plan « Klaus »

· La hausse des crédits de paiement concerne pour l'essentiel l'action n° 3 « Amélioration de la gestion des forêts ».

Ainsi, dans le cadre du plan « Klaus » :

- des prêts bonifiés à 1,5 % sont accordés aux propriétaires de forêts (coût : 3 millions d'euros en 2011, contre 8 millions en 2010) ;

- 58,7 millions d'euros sont consacrés au nettoyage des 234 000 hectares atteints à plus de 40 % (55 millions d'euros en 2010) ;

- enfin, l'aide à la reconstitution des forêts devrait représenter 24,5 millions d'euros en crédits de paiement (10 millions en 2011).

Cependant, la subvention accordée au Centre national de la propriété forestière (CNPF), qui comprend également les centres régionaux de la propriété forestière (CRPF) baisse de 17,9 millions à 13,7 millions d'euros. D'après le Gouvernement, cette baisse sera compensée par un prélèvement sur les réserves du CNPF et des CRPF. Votre rapporteur pour avis rappelle que le CNPF et les CRPF doivent avoir les moyens de mener leur mission. Ils auront ainsi la charge de valider les nouveaux plans simples de gestion, estimés au nombre de 16 000, résultant de la mise en oeuvre des dispositions de la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche du 17 juillet 2010 (voir infra).

· Les trois autres actions bénéficient de crédits stables dans l'ensemble :

aides au développement économique de la filière (aides aux scieries, subventions aux micro-entreprises, crédits du FCBA20(*) et du CNDB21(*)...) ;

régime forestier et patrimoine forestier domanial : le versement compensateur, subvention de l'État qui complète le montant des frais de garderie afin de financer la mise en oeuvre, par l'Office national des forêts (ONF), du régime forestier dans les forêts des collectivités, s'élève en 2011 à 144 millions d'euros. Ce montant est stable par rapport à 2010. Il faut y ajouter la participation de l'État au rééquilibrage financier du régime de pensions des personnels fonctionnaires de l'ONF, qui passe de 18,7 millions à 23,7 millions d'euros ;

- prévention des risques et protection de la forêt : 40 millions d'euros en crédits de paiement sont consacrés pour l'essentiel à des actions de prévention, de formation, de défense contre les incendies (DFCI), de restauration des terrains en montagne (RTM), de lutte phytosanitaire. Ces actions sont menées par le Conservatoire de la forêt méditerranéenne, l'ONF, les collectivités et l'État lui-même.

Au total, votre rapporteur pour avis constate que le budget de la forêt souffre moins que d'autres des restrictions qui affectent l'ensemble du budget de l'État.

2. La mise en oeuvre de la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche

La loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP) définit des dispositifs, conformément aux orientations tracées par le Président de la République lors de son discours d'Urmatt du 19 mai 2009, favorisant une meilleure mobilisation des forêts :

- définition des actions publiques dans un plan pluriannuel régional de développement forestier et coordination des acteurs locaux au sein de stratégies locales de développement forestier ;

- promotion d'une meilleure gestion et lutte contre le morcellement excessif des forêts privées (droit de préférence des voisins lors de la vente d'une parcelle, obligation de réalisation d'un plan simple de gestion pour toute propriété d'une surface, même morcelée, totale égale ou supérieure à 25 hectares, extension du bénéfice de la réduction d'impôt accordée au titre des investissements forestiers aux contrats de gestion conclus avec des gestionnaires forestiers professionnels) ;

- encouragement à l'assurance forestière (compte épargne d'assurance pour la forêt, institution d'un Comité national de la gestion des risques en forêt).

Votre rapporteur pour avis constate toutefois que la mise en application de plusieurs de ces dispositions est encore retardée par l'absence de décrets d'applications. C'est le cas de l'obligation de plan simple de gestion, de la définition des gestionnaires forestiers professionnels, des modalités de fonctionnement des comptes épargne d'assurance pour la forêt ou encore de la composition du Comité national de la gestion des risques en forêt.

S'agissant des stratégies locales de développement forestier, leurs conditions de mise en oeuvre sont définies par une circulaire du 9 août 201022(*).

Enfin, le projet annuel de performances estime à 2 millions d'euros l'impact sur le budget de l'exonération des intérêts des sommes inscrites sur un compte épargne d'assurance pour la forêt, ce qui suppose une mise en oeuvre effective prochaine.

3. L'Office national des forêts

L'Office national des forêts (ONF) est un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) fondé en 1964. Héritier d'une tradition multiséculaire de gestion des forêts publiques, il assume un rôle indispensable de garant du patrimoine forestier de l'État comme des collectivités territoriales, auxquelles il apporte son savoir-faire. Il gère plus du quart de la forêt française et mobilise 40 % du bois mis sur le marché en France. Son financement repose sur un modèle spécifique : outre le produit de la vente des bois et de ses activités de chasse et concessions domaniales, il reçoit des frais de garderie de la part des collectivités et un versement compensateur de l'État. Il réalise également un chiffre d'affaires concurrentiel.


Source : rapport Gaymard23(*),- données retraitées.

a) La situation toujours préoccupante de l'Office national des forêts

Comme l'a indiqué la Cour des comptes24(*) en 2009, l'exécution du budget de l'ONF début 2009 a été affectée par l'effondrement du chiffre d'affaires bois comme du chiffre d'affaires concurrentiel.

L'ONF doit de plus faire face à l'augmentation progressive du taux des cotisations patronales imposée par l'État aux établissements publics, ce qui devrait représenter une charge nette de 60,7 millions d'euros en 2011.

Une mission est donc conduite actuellement par les corps d'inspection de l'État afin d'examiner les conditions de l'équilibre financier de l'ONF et redéfinir un modèle économique plus performant de la gestion de la forêt communale.

b) De nouveaux enjeux pour une direction renouvelée en 2010

L'année 2010 s'est ouverte pour l'ONF par la nomination d'un nouveau président, M. Hervé Gaymard, et s'achève avec l'entrée en fonctions d'un nouveau directeur général, M. Pascal Viné25(*).

Lors de son audition préalable à sa nomination devant votre commission de l'économie, M. Pascal Viné a souligné les enjeux qui se posent à l'Office dans les années à venir : développement de la production de bois, adaptation de la forêt au changement climatique, mais aussi coopération avec les autres acteurs du milieu forestier et rural et prise en compte des interrogations du personnel au sujet des évolutions de l'organisme.

c) Une organisation stabilisée

L'intégration de l'Inventaire forestier national au sein de l'ONF, qui avait été envisagée dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), semble avoir été abandonnée par le Conseil de modernisation des politiques publiques du 30 juin 2010 au profit d'une intégration avec l'Institut géographique national (IGN).

Rappelons que l'Autorité de la concurrence, dans un avis remis le 29 octobre 2009, avait considéré que l'intégration de l'IFN au sein de l'ONF risquait de donner à l'Office un avantage concurrentiel par un accès à des données exhaustives et précises dont ne disposent pas les autres opérateurs.

Le déménagement de l'ONF à Compiègne demeure pour sa part à l'ordre du jour, malgré les interrogations de la Cour des comptes, dans son rapport précité, au sujet de la rationalité économique de ce projet.

d) Les propositions du président de l'ONF

Le président de l'Office national des forêts, M. Hervé Gaymard, a remis en septembre 2010 un rapport au Président de la République dans lequel il formule des propositions fortes concernant les orientations de l'Office. Il recommande notamment :

- sans modifier le statut d'établissement public de l'Office, de renforcer sa gouvernance par la nomination d'un président-directeur général ;

- de remplacer les traditionnelles adjudications de bois en automne par des contrats d'approvisionnement pluriannuels offrant une meilleure visibilité ;

- de mieux contribuer à la récolte de bois par la création d'un fonds de mobilisation doté de 100 millions d'euros, recommandation déjà faite par les Assises de la forêt et le rapport Puech26(*) ;

- de rénover les relations entre l'ONF et les collectivités locales forestières : celles-ci seraient appelées à cosigner le contrat d'objectifs et de moyens État-ONF et pourraient s'associer au sein de syndicats intercommunaux de gestion forestière.

Votre commission pour avis considère que la maîtrise des coûts de fonctionnement de l'ONF est une nécessité. Pour autant, il souligne que les communes forestières ont besoin de la compétence des agents de l'Office qui sont leurs interlocuteurs au quotidien. S'agissant d'une mission essentielle d'intérêt général, la stabilisation du réseau de terrain de l'ONF, proposée par M. Hervé Gaymard, apparaît donc comme un minimum.

Elle s'associe également à une suggestion faite par M. Hervé Gaymard dans son rapport : en raison des défis économiques et sociaux considérables qui se posent aujourd'hui à l'ONF et de leur impact sur la gestion du patrimoine des nombreuses collectivités territoriales forestières françaises, il souligne tout l'intérêt d'un débat au Parlement sur les orientations à donner à l'Office au cours des années à venir. Ce débat pourrait prendre la forme d'une présentation du futur contrat État-ONF, avant sa signature prévue d'ici au 1er juillet 2010. 


* 20 Institut technologique forêt cellule bois-construction ameublement, qui mène des actions de recherche, d'assistance technique, d'essai, de formation et de conseil, sous la tutelle des ministres chargés de l'agriculture et de l'industrie.

* 21 Comité national pour le développement du bois, association assurant la promotion et la valorisation du matériau bois.

* 22 Circulaire DGPAAT/SDFB/C2010-3079 du 9 août 2010.

* 23 M. Hervé Gaymard, L'Office national des forêts : outil d'une volonté, rapport au Président de la République, septembre 2010.

* 24 Cour des comptes, communication à la commission des finances du Sénat sur l'Office national des forêts, septembre 2009, publiée en annexe du rapport d'information n° 54 (2009-2010) de M. Joël Bourdin, L'ONF à la croisée des chemins.

* 25 M. Pascal Viné était précédemment directeur de cabinet de M. Bruno Le Maire au ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche.

* 26 M. Jean Puech, Mise en valeur de la forêt française et le développement de la filière bois, rapport au Président de la République, 6 avril 2009.