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Projet de loi de finances pour 2011 : Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales. Compte d'affectation spéciale : développement agricole et rural

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales. Compte d'affectation spéciale : développement agricole et rural ( avis - première lecture )

D. LE PROGRAMME 206 : UNE BAISSE DES CRÉDITS PLUS APPARENTE QUE RÉELLE

Ce programme porte les principaux dispositifs de la politique publique de sécurité sanitaire et alimentaire. Ceux-ci répondent à une double attente :

celle des consommateurs de denrées alimentaires, qui exigent un haut niveau de protection sanitaire ;

celle des professionnels de l'agriculture, qui ont besoin d'une bonne protection contre la diffusion de maladies animales ou de maladies des végétaux, qui peuvent constituer des menaces économiques dramatiques pour l'activité agricole.

Le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » s'établit en 2011 à 505 millions d'euros en AE et 510 millions en CP, soit à un niveau inférieur de 6,8 % en AE et de 9,4 % par rapport à 2010. Ces baisses de crédits sont cependant largement imputables à un effort de gestion sur les crédits de fonctionnement du programme combiné à la réduction de deux lignes de crédits d'intervention : celle consacrée à l'élimination des farines animales, qui disparaît en 2011 et celle liée au service public de l'équarrissage (SPE), qui baisse du fait du transfert de ces missions au secteur privé : seuls 4 millions d'euros sont inscrits pour financer les missions résiduelles du SPE, outre-mer et pour le traitement des cadavres d'animaux retrouvés sur la voie publique en métropole. En outre, la dernière tranche du plan d'apurement de la dette du SPE sera honorée en 2011, pour 9,5 millions d'euros.

La baisse de crédits est donc plus apparente que réelle, et la plupart des actions du programme voient leurs moyens renforcés.

Numéro et intitulé de l'action

AE
LFI 2010

AE
PLF 2011

Évolution

CP
LFI 2010

CP
PLF 2011

Évolution

206

Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation

 

 

 

 

 

 

01

Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale

19 834 803

20 806 413

+ 4,9 %

21 334 803

20 806 413

- 2,5 %

02

Lutte contre les maladies animales et protection des animaux

109 980 147

111 890 616

+ 1,7 %

110 876 814

109 710 664

- 1,1 %

03

Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires

21 533 433

17 446 788

- 19,0 %

21 533 433

17 446 788

- 19,0 %

04

Acquisition et mobilisation des moyens scientifiques et techniques pour maîtriser les risques sanitaires

57 757 708

73 491 271

+ 27,2 %

57 757 708

72 420 543

+ 25,4 %

05

Élimination des farines et des coproduits animaux

22 800 000

4 000 000

- 82,5 %

40 700 000

13 500 000

- 66,8 %

06

Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaire de l'alimentation

307 427 499

272 493 886

- 11,4 %

307 630 832

272 493 886

- 11,4 %

07

Qualité de l'alimentation et offre alimentaire

2 961 000

5 304 615

+ 79,1 %

2 961 000

3 704 615

+ 25,1 %

 

Total

542 294 590

505 433 589

- 6,8 %

562 794 590

510 082 909

- 9,4 %

 

Crédits votés par l'Assemblée nationale

 

505 332 641

   

509 960 358

 

Source : Projet annuel de performance, PLF 2011 - Retraitements

 

 

 

 

 

1. Une forte baisse des moyens de fonctionnement dédiés au programme
a) Les moyens du ministère en forte baisse

L'action n° 6 : « mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaire de l'alimentation » est en baisse entre 2010 et 2011 de plus de 11 %, passant de 307 millions d'euros à 272 millions.

Le plafond d'emplois du programme baisse de près de 600 ETPT, passant à 4 742 ETPT.

La baisse résulte cependant moins de suppression d'emplois que de mesures de transfert :

- 89 emplois sont transférés au sein du programme 215, pour la mise en place du programme CHORUS dans les centres de prestations comptables mutualisés ;

- 75 emplois correspondant aux personnels du Laboratoire national de protection des végétaux (LNPV) sont transférés au sein de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSéS) ;

- 87 emplois sont transférés au sein du programme 129 « coordination du travail gouvernemental », rattaché aux services du Premier ministre : ils correspondent aux emplois de directeurs départementaux et directeurs-adjoints des nouveaux services interministériels.

Par ailleurs, le plafond d'emploi a fait l'objet d'une correction technique de 226 ETPT.

Au total, les suppressions nettes d'emploi, à périmètre constant, atteindraient 117 ETPT.

La baisse des crédits de l'action n° 6 résulte aussi d'un transfert vers le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées ». Ainsi les deux tiers des crédits de formation continue et la totalité des crédits de gestion immobilière (qui représentaient plus de 6 millions d'euros en 2010) disparaissent du programme 206.

b) Une dotation budgétaire à la hauteur des besoins de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSéS)

L'action n° 4 « acquisition et mobilisation des moyens scientifiques et techniques pour maîtriser les risques sanitaires » comprend essentiellement les crédits versés à l'ANSéS.

Fruit de la fusion au 1er juillet 2010 de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et de l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET), l'ANSéS reprend les attributions des deux agences. La subvention pour charges de service public (SCSP) provenant du programme 206 constitue sa principale ressource en provenance du budget de l'État. Elle est complétée par une SCSP inscrite dans le programme 204 de la mission Santé.

Compte tenu de l'insuffisance chronique de financement de ses investissements, l'ANSéS a bénéficié d'un abondement exceptionnel de 3,7 millions d'euros. Les crédits correspondant aux 75 emplois du LNPV sont également transférés, pour 8 millions d'euros.

En tout, la SCSP pour 2011 attribuée à l'ANSéS par le programme 206 s'élève à 68 millions d'euros en AE et 67 millions en CP, contre 55,5 millions en AE et CP en 2010, et correspond à 93 % des crédits de l'action n° 4.

L'ANSéS est donc soumise à un effort de gestion plus modéré que les autres opérateurs du ministère, avec un plafond d'emploi établi à seulement 18 ETPT de moins que ce qu'il aurait été, hors mesures de transfert.

2. Le renforcement de l'effort en faveur de la sécurité sanitaire des végétaux

Les États généraux du sanitaire (EGS) se sont déroulés de janvier à avril 2010 et ont réuni l'ensemble des acteurs concernés : administration, professionnels, organismes à vocation économique, société civile. Ils avaient pour objectif de renforcer la sécurité pour le consommateur, d'améliorer la gouvernance de la sécurité sanitaire et d'élaborer des propositions sur la maîtrise des risques et incidents sanitaires dans les filières animales et végétales, ainsi que de leurs conséquences économiques.

Dans le domaine du végétal, le constat d'une recrudescence des risques est largement partagé, avec l'apparition d'une quarantaine de nouveaux organismes nuisibles en vingt ans, dont certains susceptibles de s'implanter durablement, comme la sharka des prunus ou la chrysomèle du maïs.

L'action n° 1 « prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale » prévoit donc 20,8 millions d'euros de crédits en 2011, tant en AE qu'en CP, soit un niveau proche de celui de 2010 (19,8 millions en AE et 21,3 millions en CP).

Or, cette action ne supporte plus les 3,3 millions de crédits destinés au LNPV, transféré au sein de la dotation de l'ANSéS. L'action bénéficie donc en fait de crédits supplémentaires permettant de renforcer les actions suivantes :

participation de l'État aux caisses de solidarité pour financer les mesures de prévention (y compris par arrachage) imposées dans les foyers infectés, à hauteur de 4,3 millions d'euros. La moitié environ de cette enveloppe pourrait être absorbée par la lutte contre les foyers de chrysomèle du maïs ;

subventions aux fédérations régionales de défense contre les organismes nuisibles (FREDON), qui passent de 5,5 millions d'euros en 2010 à 8 millions en 2011, afin de financer les opérations plus fréquentes de surveillance des parcelles ;

amélioration du contrôle des conditions de production des végétaux, en application notamment du plan Ecophyto 2018 : près d'1 million d'euros supplémentaire est mobilisé par rapport à 2010, pour passer cette ligne budgétaire à 3,2 millions d'euros.

3. La prévention des maladies animales : des moyens stables

L'action n° 2 « lutte contre les maladies animales et protection des animaux » est dotée en 2011, d'un budget quasi-identique à celui de 2010, s'élevant à 112 millions d'euros en AE et 110 millions en CP. Cependant, à l'intérieur de l'enveloppe allouée à l'action n° 2, on peut constater un net transfert des crédits d'indemnisation des éleveurs vers les crédits consacrés à la surveillance des foyers de maladies animales.

a) La priorité donnée à la détection des nouveaux foyers de maladies animales

La nécessité d'une plus grande réactivité pour faire face aux crises émergentes a été soulignée lors des EGS du printemps dernier. Elle trouve sa réponse dans le budget 2011 à travers plusieurs mesures :

- le développement des réseaux d'épidémiosurveillance sera financé par une enveloppe supplémentaire de 750 000 euros ;

- cette enveloppe s'inscrit dans un effort plus large de renforcement des moyens consacrés à la surveillance du bon état de santé des cheptels français. Les moyens relatifs aux encéphalopathies spongiformes transmissibles (EST), aux autres maladies animales comme la tuberculose, en forte recrudescence, la brucellose, la fièvre catarrhale ovine (FCO) ou la fièvre porcine et ceux permettant le financement des premières mesures des plans d'urgence comme l'abattage des élevages atteints ou les visites sanitaires obligatoires s'élèvent en 2011 à plus de 78 millions d'euros, contre 52 millions en 2010.

On constate en effet une amélioration récente de la situation sur le front des maladies animales : la France ne déplore plus chaque année que quelques cas d'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), si bien que cette maladie peut être considérée comme quasiment éradiquée. De même, la FCO recule, sous l'effet de l'immunité naturelle développée par les animaux mais aussi du succès de la stratégie vaccinale. Si la vaccination était obligatoire pour la campagne 2009-2010, ce qui avait justifié l'ouverture de crédits en loi de finances rectificative, le comité de pilotage national de suivi de la fièvre catarrhale ovine du 21 juillet 2010 a décidé qu'elle serait désormais facultative, bien que fortement recommandée, et qu'elle pourrait être effectuée directement par les éleveurs (sauf pour les animaux destinés à quitter le territoire national qui devront être vaccinés par le vétérinaire sanitaire, afin d'apporter toutes les garanties aux clients étrangers).

Il faut noter qu'en gestion, environ 20 millions de crédits supplémentaires devront certainement être dégagés, car il existe un risque élevé de refus par la commission européenne de participer à la prise en charge de dépenses liées à la FCO durant les exercices budgétaires précédents.

Notons enfin, parmi les crédits mobilisés en 2011, l'attribution de 3 millions d'euros aux organismes à vocation sanitaire (OVS), auxquels seront déléguées les missions de gestion des opérations de prophylaxie.

b) L'indemnisation des éleveurs : des besoins budgétaires moindres

Les crédits budgétaires d'indemnisation des éleveurs suite à l'abattage des animaux à risque sont en forte baisse, passant de plus de 27 millions d'euros en 2010 à 13 millions.

L'indemnisation est en effet largement basculée sur des fonds sanitaires, qui ont été dotés de 40 millions d'euros dans le cadre du bilan de santé de la PAC.

Le PAP estime en effet à 41 millions d'euros environ les indemnisations qui devraient être versées en 2011. Il serait donc nécessaire de mobiliser 27 millions de financements autres que budgétaires, provenant essentiellement des crédits de la PAC.

4. La sécurité et la qualité de l'offre alimentaire

Les actions n° 3 « prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires » et n° 8 « qualité de l'alimentation et offre alimentaire » participent au même objectif mais connaissent des évolutions totalement opposées entre 2010 et 2011.

a) L'action n° 3 : une baisse des crédits difficile à comprendre

Cette action comprend notamment les crédits, hors charges de personnel retracées dans le cadre de l'action n° 6, consacrés à l'inspection sanitaire (5 millions d'euros), l'inspection vétérinaire aux frontières (720 000 euros) ou encore à la surveillance de la contamination des denrées alimentaires (3 millions d'euros).

Elle s'inscrit globalement en baisse de plus de 4 millions d'euros par rapport à 2010, pour s'établir à 17,4 millions d'euros, du fait essentiellement d'une meilleure situation sanitaire des cheptels de volaille, qui nécessite moins de crédits de lutte contre les salmonelles en élevage.

Pour autant, votre commission pour avis considère que l'enjeu de la sécurité sanitaire des aliments est essentiel et qu'un renforcement des moyens de contrôle, notamment des produits importés provenant de pays n'imposant pas les mêmes règles sanitaires à leurs producteurs, aurait été bienvenu.

b) L'action n° 8 : la mise en oeuvre budgétaire de la politique publique de l'alimentation voulue par la LMAP

L'action n° 8 est en hausse de 79 % en AE et 35 % en CP par rapport à 2010, pour s'établir à 5,3 millions d'euros en AE et 3,7 en CP. Ces crédits doivent permettre de financer les actions mises en oeuvre dans le cadre du programme national pour l'alimentation (PNA), mis en place par la LMAP. Ils contribueront également à financer l'Observatoire de l'alimentation.

Il s'agit là d'un engagement fort qui, bien que modeste budgétairement, revêt une importance tant en matière de santé publique, afin de prévenir les problèmes d'obésité et de déséquilibres d'apports alimentaires, mais aussi en matière économique, pour défendre les productions de qualité, diversifiées, qui sont à la base de notre agriculture.

Notons que cette orientation intervient au moment même où le repas gastronomique français vient d'être inscrit, le 16 novembre 2010, au patrimoine culturel immatériel de l'humanité de l'UNESCO.