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Projet de loi de finances pour 2011 : Recherche et enseignement supérieur

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Recherche et enseignement supérieur ( avis - première lecture )

II. LES INVESTISSEMENTS D'AVENIR

Suite à la remise, en novembre 2009, du rapport de la commission coprésidée par MM. Alain Juppé et Michel Rocard, et aux arbitrages rendus par le Président de la République en décembre de la même année, c'est la loi du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010 qui a ouvert les crédits correspondant aux investissements d'avenir. Cette loi prévoyait trois textes d'application, tous trois publiés au printemps de cette année15(*).

1. Un pilotage reposant sur un triptyque
a) Le commissariat général à l'investissement

Placé sous l'autorité du Premier ministre et dirigé par M. René Ricol, le commissariat général à l'investissement (CGI) s'appuie sur une équipe d'une trentaine de personnes réparties en neuf pôles et pilote le travail interministériel sur le programme « investissements d'avenir ».

A ce titre, il doit préparer les décisions du Gouvernement relatives aux conventions entre l'État et les opérateurs, coordonner la préparation des cahiers des charges accompagnant les appels à projets et vérifier leur cohérence avec l'action du Gouvernement, coordonner l'instruction des projets d'investissement et évaluer leur mise en oeuvre.

b) Les opérateurs

Au nombre de dix, ils ont en charge l'ensemble des crédits des investissements d'avenir. A ce titre, leur principale mission est de co-élaborer les cahiers des charges des appels à projets, puis de les lancer et de les gérer. Chacun d'entre eux est lié à l'État par une convention prévoyant le contrôle exercé par ce dernier. C'est ainsi qu'ils devront lui remettre trimestriellement et annuellement des rapports de suivi sur l'avancement des projets.

Liste des opérateurs et montants gérés

Source : rapport relatif à la mise en oeuvre et au suivi des investissements d'avenir, annexé au projet de loi de finances pour 2011.

c) Le comité de surveillance

Mis en place le 5 octobre 2010, sous la présidence conjointe de MM. Alain Juppé et Michel Rocard, il comprend notamment quatre députés et quatre sénateurs membres respectivement des commissions chargées des finances et des autres commissions compétentes.

Il est chargé d'évaluer le programme d'investissements et de dresser un bilan annuel de son exécution, et s'appuie pour ce faire sur le CGI et sur les opérateurs. Il transmet chaque année au Parlement et au Premier ministre un rapport sur ses travaux.

Composition du comité de surveillance du programme d'investissements d'avenir

Source : rapport relatif à la mise en oeuvre et au suivi des investissements d'avenir, annexé au projet de loi de finances pour 2011.

2. Une mise en oeuvre progressive

La mise en oeuvre du programme d'investissements d'avenir doit être réalisée en trois phases successives.

a) La préparation des conventions

Les conventions lient le Premier ministre, via le CGI, à chacun des opérateurs pour fixer les objectifs de chaque action et les modalités de sélection et d'évaluation des projets. Une convention-type a été préparée à cet effet par le CIG, qui énumère neuf rubriques16(*) et doit être remplie pour chaque projet.

Cette phase est aujourd'hui achevée. Les premières conventions ont été validées à l'occasion d'un premier comité interministériel le 3 mai 2010, avant d'être transmises aux assemblées parlementaires le 25 mai 2010. Après deux autres séries de transmission les 1er et 15 juillet, les dernières17(*) ont été validées à l'occasion d'un second comité interministériel le 21 juillet et transmises ensuite aux assemblées le 26 juillet 2010.

Après que les commissions parlementaires compétentes ont pu réagir, les différentes conventions ont été signées et publiées au Journal officiel : 16 ont été au cours du mois de juillet, 5 au cours du mois d'août et les 14 autres aux mois de septembre et octobre.

Le calendrier de finalisation des conventions et de transfert des crédits aux opérateurs

Source : rapport relatif à la mise en oeuvre et au suivi des investissements d'avenir, annexé au projet de loi de finances pour 2011.

L'analyse des 35 conventions passées par l'intermédiaire des 10 opérateurs conduit à établir des distinctions en leur sein :

- 6 ont trait à des projets totalement identifiés ex-ante18(*) ;

- 4 s'inscrivent plutôt dans une logique de « guichet »19(*) ;

- 3 se situent dans une logique intermédiaire, où une sélection sera organisée entre les porteurs de projets même si elle ne prend pas la forme d'un appel à projets totalement formalisé20(*) ;

- 22 prévoient des appels à projets (ou des appels à manifestation d'intérêt qui en tiennent lieu). Pour certaines actions thématiques (par exemple les biotechnologies ou le développement de l'économie numérique), plusieurs appels à projets sont prévus, si bien que le nombre total des appels à projets devrait se monter au minimum à 38.

b) La gestion des appels à projet

Pour chaque convention, il est prévu que soient lancés des appels à projets (ou des appels à manifestation d'intérêt) qui permettront de réaliser les objectifs desdits projets. La rédaction du cahier des charges de ces appels à projets est à l'initiative des ministères compétents ou de l'opérateur. Ce document est ensuite validé au niveau interministériel par le CGI et fait l'objet d'un arrêté du Premier ministre. L'opérateur est ensuite chargé du lancement de l'appel à projets et de la réception des candidatures.

La procédure de sélection suit ensuite un cheminement en trois étapes. D'abord, une évaluation scientifique et/ou économique du projet par un jury composé d'experts de niveau international constitué sur proposition des ministères compétents et de l'opérateur, après validation du CGI. Puis un comité de pilotage, qui réunit l'ensemble des ministères concernés par le sujet ainsi que le président du jury, reçoit les évaluations du jury et prépare les décisions de l'État au niveau interministériel en proposant une liste de projets à financer et une enveloppe financière pour chaque projet respectant le cadrage financier global de l'appel à projets. Enfin, la décision est prise par le Premier ministre sur avis du CGI.

Cette phase est en cours de réalisation. La première vague d'appels à projets a commencé en juin dernier et s'achèvera début 2011 pour les plus tardifs ; sa clôture s'échelonne entre le mois de septembre dernier et le printemps 2011. Les recommandations des jurys ou comités d'experts et les décisions d'investissement interviennent au quatrième trimestre de l'année en cours et au cours des premiers mois de l'année 2011.

c) La réalisation et le suivi des projets sélectionnés

La réalisation des premiers projets sélectionnés a d'ores et déjà commencé. Ainsi, les actions gérées sous forme de « guichet » sont opérationnelles dès le second semestre 2010 : les premiers « prêts verts » ont été accordés au mois de juillet, la première aide à la réindustrialisation a été décidée au mois d'août, les contrats de développement participatifs accordés par Oséo depuis novembre 2009 sont permis par les crédits assurant le refinancement d'OSEO, et enfin, les premières décisions de rénovation thermique des logements sur fonds ouverts en loi de finances rectificative doivent intervenir au cours de l'automne.

Au-delà de l'évaluation ex-ante des projets établie dans le cadre de la procédure de sélection, une évaluation scientifique, économique sociale et environnementale de l'action doit être mise en place par chaque opérateur pour apprécier l'impact des investissements réalisés. Cette évaluation, à laquelle une part minime des crédits versés aux opérateurs est consacrée, doit être conduite par des équipes internes ou externes spécialisées.

Étapes de mise en oeuvre

Source : rapport relatif à la mise en oeuvre et au suivi des investissements d'avenir, annexé au projet de loi de finances pour 2011.

3. Cinq grandes priorités nationales

Les cinq priorités nationales fixées aux « investissements d'avenir »

L'enseignement supérieur et la formation (11 milliards d'euros). « Clé de la compétitivité future » pour le Président de la République, cette priorité rassemble la plus grande part des investissements d'avenir. Cinq à dix initiatives d'excellence seront financées à ce titre, et un milliard d'euros affectés pour bâtir le plus important campus scientifique et technologique européen sur le plateau de Saclay. En outre, d'ici à quelques années, 20 000 places supplémentaires seront mises à disposition dans les internats d'excellence pour promouvoir l'égalité des chances.

La recherche (7,9 milliards d'euros). Vont être créés ou développés des instituts de recherche technologique et des équipements de recherche, tandis que la valorisation des brevets industriels sera encouragée. Sur les 7,9 milliards d'euros alloués par l'emprunt national, 3,5 iront au renforcement du dispositif français de valorisation de la recherche, 2,4 milliards d'euros aux secteurs de la santé et des biotechnologies, avec la création de cinq instituts hospitalo-universitaires, un milliard d'euros aux laboratoires d'excellence et un milliard d'euros aux équipements de recherche.

Les filières industrielles et les PME (6,5 milliards d'euros). L'objectif est ici de restaurer la compétitivité française, alors que la part des exportations françaises dans celles de la zone euro a reculé d'un quart au cours de la dernière décennie. Cette enveloppe permettra l'éclosion de nouveaux champions dont la taille et la réactivité sont adaptées à la conquête de nouveaux marchés. Elle financera la consolidation des fonds d'amorçage, le dispositif d'aide à la réindustrialisation, l'entrepreneuriat social et solidaire, le renforcement de l'action d'Oséo et des pôles de compétitivité, ainsi que le financement de projets dans les secteurs porteurs (automobile, aéronautique, espace, ferroviaire).

Le développement durable (5,1 milliards d'euros). Aux 7 milliards d'euros investis chaque année par l'État jusqu'en 2020 dans le cadre du « Grenelle de l'environnement », vont s'ajouter plus de 5 milliards d'euros d'investissements d'avenir pour soutenir les phases de recherche ou de pré-industrialisation dans les écotechnologies et les énergies décarbonées (énergies renouvelables, nucléaire).

L'économie numérique (4,5 milliards d'euros). Facteur décisif de la croissance française sur la première moitié de la décennie passée, l'économie numérique doit faire l'objet d'un soutien selon deux axes : 2 milliards d'euros pour l'accélération du déploiement national du très haut débit et 2,5 milliards d'euros pour le développement des nouveaux services, usages et contenus numériques.

4. Un financement prioritaire au sein de la MIRES

35 milliards d'euros de crédits supplémentaires ont été ouverts par la loi de finances rectificative pour 2010 sur le budget de l'État en vue de financer les investissements du « grand emprunt », dont une part majoritaire a été affectée à la MIRES.

a) 21,6 milliards d'euros pour l'enseignement supérieur et la recherche

Bénéficiant de 21,6 milliards d'euros sur les 35 milliards attribués, la MIRES récupère ainsi 62,5 % du total des crédits ouverts dans le cadre du « grand emprunt ». Une distinction doit être opérée au sein de cette enveloppe entre les dotations consomptibles (6,87 milliards d'euros) et celles qui ne le sont pas (15,03 milliards d'euros), dont les bénéficiaires ne reçoivent que les produits financiers21(*).

Au sein de l'enveloppe consacrée à la MIRES, 18,4 milliards d'euros financeront l'enseignement supérieur et la recherche, soit 52,6 % des dépenses totales du « grand emprunt ». Le solde de cette enveloppe (3,5 milliards d'euros) relève d'autres ministères entrant dans le périmètre de la MIRES.

Deux programmes budgétaires ont été créés pour gérer les crédits dévolus à l'enseignement supérieur et à la recherche22(*) : le programme Projets thématiques d'excellence, abondé à hauteur de 3,05 milliards d'euros, et le programme Pôles d'excellence, auquel 15,35 milliards d'euros seront alloués.

b) Un décaissement des fonds progressif par l'Agence nationale de la recherche

C'est l'Agence nationale de la recherche (ANR) qui a la charge de la très grande majorité des fonds affectés par le « grand emprunt » aux secteurs de l'enseignement supérieur et de la recherche23(*). Elle est ainsi gestionnaire des programmes Projets thématiques d'excellence, Pôles d'excellence et Instituts thématiques d'excellence en matière d'énergies décarbonnées. Elle doit veiller à séparer strictement les crédits relevant de ces programmes et les fonds qu'elle détient à d'autres titres, en vue d'en garantir la traçabilité.

Chaque convention prévoyant que le transfert des crédits à l'opérateur devait intervenir dans un délai de deux semaines après la publication de ladite convention au Journal officiel, les premiers transferts de crédit ont eu lieu le 15 juillet. Tous les transferts devraient être réalisés à la fin de l'année 2010 pour la première tranche d'investissement, avec un cas particulier pour les crédits afférents aux prêts prévus dans la convention sur le développement de l'économie numérique, qui ne pourront intervenir qu'après adoption d'une disposition législative idoine dans la prochaine loi de finances rectificative.

Déposés au Trésor, les fonds sont versés par l'ANR aux bénéficiaires finaux sur décision de l'État, conformément aux prévisions de chacune des conventions. Ils peuvent prendre la forme de dotations consomptibles, de subventions financées par le produit des dotations non consomptibles ou de dotations non consomptibles pour les initiatives d'excellence.

5. Des effets substantiels attendus

Le postulat de base des investissements d'avenir est le lien étroit entre la productivité et la croissance d'une économie d'une part, et l'effort qu'elle consacre à l'enseignement supérieur, la recherche et l'innovation d'autre part. Or, du fait de la lourdeur des investissements requis et de l'existence de risques irréductibles, c'est à l'État qu'il revient d'en assurer la prise en charge, en suscitant des cofinancements publics et privés, quitte à se rémunérer ex-post en se faisant rembourser les avances consenties.

a) Un effet de levier du fait des cofinancements

L'engagement substantiel de l'État sur des projets ambitieux dans le cadre du « grand emprunt » est de nature à inciter d'autres personnes, privées comme publiques, à investir à ses côtés dans les projets sélectionnés et ainsi à créer un véritable « effet de levier ».

Les cofinancements des entreprises privées sont notamment attendus dans le cas du programme développement de l'économie numérique, des aides à la R & D dans l'industrie et du financement des PME. Les cofinancements des collectivités territoriales devraient vraisemblablement accompagner les projets à forte attache territoriale, soit qu'ils correspondent à leur champ de compétence (formation professionnelle, développement économique, urbanisme, réseau d'initiative public à très haut débit, lycées ...), soit qu'ils favorisent les écosystèmes locaux.

L'analyse et la compilation de ces cofinancements confirment l'effet de levier anticipé à l'occasion des débats parlementaires, soit entre 25 et 30 milliards d'euros, dont 20 à 25 milliards d'euros venant du secteur privé et le reste des collectivités territoriales, de l'Europe et d'autres acteurs publics.

b) Des retours sur investissement pour l'État

Chacune des conventions précise les formes de retour attendu pour l'État, et parfois même le retour attendu sous forme financière.

Par exemple, la convention qui a trait au réacteur Jules Horowitz, réacteur nucléaire à fins expérimentales, fait état d'un taux de retour sur investissement de 25 % sur la production de radioéléments utiles à la pratique de la médecine nucléaire.

Pour la majorité des actions, il faudra néanmoins attendre la sélection des projets individuels pour apprécier la nature et le niveau des retours financiers pour l'État, ainsi que le risque associé, qui dépend étroitement de la nature des projets retenus.


* 15 Le décret n° 2010-442 du 3 mai 2010, qui liste les établissements publics et sociétés appelés à recevoir les crédits ouverts et à les gérer, le décret n° 2010-360 du 8 avril 2010, qui précise la composition du comité de surveillance des investissements d'avenir, et l'arrêté du 15 juin 2010, signé par le ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi et par le ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'État, qui fixe les modalités et le taux de rémunération des dotations non consomptibles versées à l'ANR.

* 16 Nature de l'action, sélection des bénéficiaires, dispositions financières et comptables, organisation et moyens prévus au sein de l'opérateur, processus d'évaluation, suivi de la mise en oeuvre de l'action avec l'opérateur, suivi de la mise en oeuvre des projets avec les bénéficiaires finaux et dispositions transverses.

* 17 A l'exception de la toute dernière, relative à l'opération du plateau de Saclay, finalisée en septembre.

* 18 Les deux projets de réacteurs nucléaires, l'opération Campus, le plateau de Saclay, la recapitalisation d'Oséo et France Brevets.

* 19 Les prêts verts, les aides à la réindustrialisation, les contrats de développement participatifs d'Oséo pour les entreprises, et la rénovation thermique des logements pour les particuliers.

* 20 L'espace, l'aéronautique et les fonds d'amorçage.

* 21 A l'exception de l'action Initiatives d'excellence.

* 22 Les programmes Nucléaire de demain, Recherche dans le domaine de l'aéronautique et Institut thématique d'excellence en matière d'énergies décarbonnées sont par ailleurs rattachés à la MIRES.

* 23 Voir tableau des fonds par opérateurs p. 14.