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Projet de loi de finances pour 2011 : Recherche et enseignement supérieur

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Recherche et enseignement supérieur ( avis - première lecture )

B. LA RECHERCHE, TOUJOURS PREMIÈRE PRIORITÉ BUDGÉTAIRE DU GOUVERNEMENT

Dans un contexte budgétaire extrêmement contraint, les financements octroyés à l'enseignement supérieur et à la recherche dans leur globalité, mais également à la seule recherche prise isolément, qui intéresse davantage vos rapporteurs pour avis, sont cette année à nouveau en augmentation.

Constituant à ce titre l'un des seuls postes budgétaires en augmentation dans ce projet de loi de finances, ils illustrent l'importance donnée par le Gouvernement sous cette législature au renforcement du savoir et de l'innovation.

1. Une augmentation sensible des crédits consacrés à l'enseignement supérieur et à la recherche
a) Un engagement présidentiel tenu sur la période 2007-2012

Lors de sa campagne pour les dernières élections présidentielles, le Président de la République avait pris l'engagement d'augmenter de 9 milliards d'euros le budget consacré à l'enseignement supérieur et à la recherche durant son mandat. Ceci en vue de faire de l'économie de la connaissance un pilier d'une croissance durable et du développement social.

En 2007, ce budget s'élevait à 22,904 milliards d'euros, qui se décomposaient en 21,222 milliards d'euros de crédits budgétaires5(*) et 1,682 milliard d'euros consacrés au CIR. En 2012, les crédits budgétaires devraient être portés à 25,633 milliards d'euros (+ 4,411 milliards d'euros) et la créance du CIR à 5,126 milliards d'euros (+ 3,444 milliards d'euros), soit un total de 30,759 milliards d'euros.

Si l'on y ajoute les 732 millions d'euros des partenariats public-privé (PPP), les 270 millions d'euros des intérêts de l'opération Campus et 135 millions d'euros de dépenses fiscales, on parvient à un total de 31,896 milliards d'euros consacrés à l'enseignement supérieur et à la recherche en 2012, soit une augmentation de 8,992 milliards d'euros (+ 39,26 %).

b) Des moyens en hausse de 468 millions d'euros pour 2011

Les moyens dévolus à la MIRES s'élevaient en 2010 à 29 538 milliards d'euros au total, soit 24,726 milliards de crédits budgétaires et 4,812 de dotation CIR.

En 2011, les crédits budgétaires et la dotation CIR seront augmentés de respectivement 0,4686(*) et 0,145 milliard d'euros. Ceci illustre, dans le cadre général d'un budget de l'État soumis à une règle d'évolution « zéro valeur hors dette et pensions », la priorité donnée, cette année encore, au développement de l'enseignement supérieur et de la recherche.

S'y ajouteront 0,508 milliard d'euros de crédits PPP et d'intérêts de l'opération Campus, ainsi que 3,581 milliards d'euros consacrés aux investissements d'avenir7(*), portant le total à 32,240 milliards d'euros (+ 15,92 %), soit un abondement de 4,702 milliards d'euros, si l'on raisonne de façon globale.

2. Une enveloppe consacrée à la recherche en hausse sensible
a) Des crédits en augmentation de 268 millions d'euros

Les crédits consacrés à la recherche en 2010 s'élevaient à 14,817 milliards d'euros, dont 10,005 relevant des moyens budgétaires « recherche » et 4,812 affectés au financement du CIR. Pour 2011, l'ensemble de ces crédits devraient augmenter de 0,402 milliard d'euros et atteindre ainsi 15,23 milliards d'euros (+ 2,79 %).

Les moyens budgétaires « recherche »8(*) au sens strict, hors CIR, connaîtront une hausse globale de 268 millions d'euros (+ 2,68 %) pour s'élever à 10,273 milliards d'euros, masquant des évolutions nuancées par des effets de périmètre et d'économie :

- les mesures de périmètres concernent le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), qui reçoit à partir des programmes 1729(*) et 19010(*), respectivement 42,5 millions d'euros et 146 millions d'euros, à la suite de la budgétisation des dividendes d'AREVA ; et Oséo, dont le financement extrabudgétaire des interventions prend fin et qui se voit à ce titre budgéter 140 millions d'euros au sein du programme 19211(*) ;

- les économies demandées aux établissements publics scientifiques et technologiques au titre de la maîtrise de la dépense publique s'élèveront à 42,3 millions d'euros et relèvent tant de reprises de crédits au titre du plan de relance 2009-2010 que d'une rationalisation des moyens de fonctionnement. S'y ajoute pour ces établissements une mise en réserve de crédits demandée par le Premier ministre et s'élevant, pour chacun d'entre eux, à 0,25 % de la masse salariale et 2,5 % au titre des autres dépenses.

L'enveloppe affectée au CIR sera quant à elle revalorisée de 145 millions d'euros (+ 3,01 %), pour être portée à 4,957 milliards d'euros.

b) L'analyse des programmes relevant de la recherche au sein de la MIRES

Parmi les dix programmes que comprend la MIRES, huit sont consacrés à la recherche, dont voici les évolutions budgétaires pour l'année 2011.

Récapitulation des crédits « recherche » de la MIRES par programme
(autorisations d'engagement et crédits de paiement)

Source : rapport relatif à la mise en oeuvre et au suivi des investissements d'avenir, annexé au projet de loi de finances pour 2011.

Au vu de ce tableau, trois programmes (172, 142 et 186) ont une dotation en léger recul, deux (187 et 191) sont en reconduction ou quasi reconduction, et les trois derniers (190, 192 et 193) sont en nette progression.

c) Des organismes de recherche très inégalement dotés

Comme le montre le tableau suivant, l'évolution de la dotation des organismes publics de recherche est fort variable pour 2011.

Evolution des dotations budgétaires des organismes de recherche pour 2011

Source : rapport relatif à la mise en oeuvre et au suivi des investissements d'avenir, annexé au projet de loi de finances pour 2011.

Une dizaine de ces organismes de recherche verra ses dotations revalorisées à hauteur de 86 millions d'euros au total. La progression de ces crédits permettra notamment la poursuite du chantier « carrières », à travers le financement de promotions, de primes d'excellence scientifique et de revalorisations pour les personnels de catégorie B.

On notera, parmi les plus fortes augmentations de budgets, le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), à + 20,6 millions d'euros. Le Centre national d'études spatiales (CNES) et le Commissariat à l'énergie atomique (CEA) bénéficient, pour leur part, d'une quinzaine de millions d'euros supplémentaires chacun, ce dernier percevant en outre 189 millions d'euros au titre de la compensation intégrale de la fin du versement de dividendes d'AREVA12(*).

Le cas de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm), qui gagne formellement 22,9 millions d'euros supplémentaires (+ 4,3 %), doit être fortement nuancé. Cette augmentation optique doit être en effet largement relativisée par plusieurs éléments : 19,7 millions d'euros seront affectés au plan « cancer II », dont la gestion a été confiée à l'institut ; 1,4 millions d'euros doivent être reversés à l'État au titre des sommes prêtées dans le cadre du « plan de relance »13(*) ; un abattement de 6,5 millions d'euros est opéré au titre de la mesure générale d'économie ; enfin, 0,5 % de la masse salariale et 5 % des crédits d'équipement et de fonctionnement doivent être mis en réserve, soit un doublement des taux jusqu'ici appliqués.

Au total, c'est d'un budget en baisse réelle de 10 millions d'euros et d'une dotation de fonctionnement en baisse de 12 millions d'euros dont l'Inserm devra s'accommoder. Cette situation est d'autant plus délicate à gérer que l'institut, qui ne possède pas de structures de recherche propres, peut difficilement compenser ces baisses en réduisant ses coûts. Cette baisse viendra donc diminuer les moyens de fonctionnement des laboratoires. Aussi, il existe un risque réel que la poursuite d'une telle politique compromette la réalisation des missions qui lui sont confiées, et conduise à moyen terme à ne permettre que la seule rémunération des personnels.

D'une façon générale, il convient, à travers cet exemple, de relativiser l'augmentation de la dotation de la majorité des organismes de recherche. Le projet de loi de programmation des finances publiques (PJLPFP) pour les années 2011 à 2014 rappelle que les opérateurs doivent consentir à « un effort collectif, analogue à celui de l'État », de baisse de 10 % de leurs dépenses de fonctionnement, en commençant par 5 % dès 2011.

En outre, quatre organismes de recherche voient leurs dotations diminuer, de 54 millions d'euros au total. D'importants efforts d'économie leur sont en effet demandés sur leurs coûts de fonctionnement, tout comme c'est d'ailleurs le cas pour les organismes dont les budgets sont revalorisés.

L'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) perdra 30 millions d'euros, tandis que IFP-Énergies nouvelles verra ses crédits diminuer de 20 millions d'euros, selon les orientations préconisées par l'audit de la révision générale des politiques publiques (RGPP).

Comme celui de l'Inserm, le cas de l'IFP interroge également. L'établissement se voit en effet appliquer un cadrage budgétaire supérieur au cadre général fixé avec une prévision de financement de 152,7 millions d'euros en 2011 (-12,2 %), 147,7 millions d'euros en 2012, (-15,1 %) et 142,7 millions d'euros en 2013, soit (-17,95 %). Or, IFP-Énergies nouvelles est le seul organisme de recherche à voir sa dotation soumise à une réduction drastique sans mise en place de mesures compensatoires.

Au final, vos rapporteurs pour avis s'inquiètent des évolutions budgétaires des grands organismes nationaux de recherche, qui risquent fort de voir la réalisation de leurs missions en partie compromise. L'un d'entre eux14(*) estime par ailleurs que, s'agissant de l'Inserm, la nécessaire confortation de son budget doit aller de pair avec un contrôle accru de l'emploi de ses fonds, passant notamment par une évaluation suivie des travaux menés par les chercheurs dépendant de l'institut. En effet, ces derniers exercent leur activité dans des laboratoires n'y étant aucunement rattachés, en l'absence de structures propres de recherche à l'Inserm.


* 5 Les montants des crédits budgétaires correspondent à des autorisations d'engagement.

* 6 En crédits de paiement.

* 7 Faisant de la MIRES la première mission bénéficiaire de ces crédits. Voir infra.

* 8 En crédits de paiement.

* 9 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires.

* 10 Recherche dans le domaine de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables.

* 11 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle.

* 12 Voir supra.

* 13  1,4 million d'euros chaque année pendant trois années consécutives.

* 14 M. Michel Houel.