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Projet de loi de finances pour 2011 : Justice- Protection judiciaire de la jeunesse

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Justice- Protection judiciaire de la jeunesse ( avis - première lecture )

II. DES RÉFORMES D'AMPLEUR DANS UN CONTEXTE BUDGÉTAIRE CONTRAINT

Depuis plusieurs années, la PJJ s'est engagée dans une démarche de modernisation qui se traduit par une profonde évolution de son organisation et de ses métiers. La mise en oeuvre de cette démarche a été effectuée dans un contexte budgétaire contraint : sur la période 2008-2011, une part importante des réductions budgétaires a été portée par les fonctions « support », qui ont subi une baisse de crédits de 18% sur trois ans.

A. UNE RÉORGANISATION DES SERVICES

1. Des restructurations territoriales

La PJJ s'est engagée dans un mouvement tendant à adapter ses structures déconcentrées à des territoires reconnus pertinents au regard de ses missions.

Dans un rapport daté de juillet 2003, la Cour des comptes avait noté que le maillage du territoire (15 directions régionales et 100 directions départementales) était peu compatible avec les moyens disponibles et avait contesté l'utilité de maintenir dans tous les départements une direction de plein exercice.

Depuis le 1er janvier 2009, les 15 directions régionales ont cédé la place à 9 directions interrégionales (DIR), qui coïncident désormais avec les directions interrégionales des services pénitentiaires29(*). 130 personnes ont été affectées par cette restructuration, pour lesquelles un plan personnalisé d'accompagnement ainsi qu'une prime de restructuration ont été mis en place30(*).

Cette réorganisation a été prolongée par l'adaptation de l'organisation infrarégionale, le but étant de regrouper plusieurs départements sous l'autorité d'un même directeur au sein d'un territoire considéré comme pertinent au regard des missions de la PJJ - la pertinence d'un territoire s'évaluant en fonction de la capacité de la direction territoriale à disposer au mieux des dispositifs existants en matière de santé et d'insertion scolaire et professionnelle, mais également à garantir une bonne mise en oeuvre des politiques publiques en matière de protection de l'enfance et de prévention de la délinquance.

Au 1er septembre 2010, la DPJJ comptait 63 directions territoriales (outre-mer inclus). En 2011, seule une cinquantaine de directions territoriales devraient subsister.

Ce mouvement de réorganisation de la PJJ a permis de mutualiser les moyens administratifs et d'encadrement et ainsi de maintenir les effectifs dédiés aux fonctions éducatives dans un contexte de réduction des emplois.

La diminution du nombre de services déconcentrés a ainsi eu pour corollaire :

- une baisse de 5% des surfaces utilisées ;

- une diminution des effectifs affectés dans les services déconcentrés, qui passent de 1.447 ETPT en 2007 à 1.173 en 2012 (ce qui correspond à une baisse de 274 ETPT, soit une baisse d'effectifs de 19%) ;

- enfin, une diminution corrélative des crédits de fonctionnement, permettant d'économiser 2,5 millions d'euros sur la période 2007-2012.

2. Une restructuration des établissements qui s'accompagne de la mise en oeuvre d'une réponse éducative renforcée

Parallèlement à la mise en oeuvre du décret n° 2007-1573 du 6 novembre 2007 relatif aux établissements et services du secteur public de la PJJ, qui a regroupé l'ensemble des structures de placement relevant du secteur public en deux catégories d'établissements : le centre éducatif fermé et l'établissement de placement éducatif (EPE), la PJJ a entrepris de rationaliser son réseau d'établissements et de renforcer la prise en charge éducative apportée aux mineurs par l'adoption des principes suivants :

- d'une part, la capacité d'accueil des structures d'hébergement de la PJJ ne doit pas être inférieure à 12 places, ce qui a conduit cette dernière à engager un programme de restructuration tendant à augmenter la capacité d'accueil de certains établissements tout en fermant les structures qui paraissaient inadaptées ou sous-utilisées ;

- d'autre part, le nombre d'éducateurs par structure est progressivement porté de 12 à 14, afin d'améliorer la qualité de la prise en charge par la mise en oeuvre d'activités de jour pour l'ensemble des mineurs accueillis.

3. Des marges de manoeuvre budgétaires désormais limitées

L'accent mis par la PJJ sur le renforcement de la prise en charge éducative des mineurs qui lui sont confiés a ainsi été permis par l'imputation de la quasi-totalité des réductions budgétaires sur les fonctions « support », par la fin des prises en charge au civil et par un effort de rationalisation de l'offre sur l'ensemble du territoire.

Aujourd'hui, ce mouvement semble atteindre ses limites : toute nouvelle baisse de crédits risquerait d'affecter le taux d'encadrement des mineurs et la qualité de leur prise en charge.

En effet, s'agissant de la mise en oeuvre des mesures de milieu ouvert, un éducateur prend d'ores et déjà en charge 25,1 mineurs, ce qui est au-delà de la cible fixée, qui est de 25 mineurs par éducateur exerçant en milieu ouvert. En foyer, la masse salariale représente l'essentiel des dépenses des structures d'hébergement. De ce fait, une diminution des crédits de fonctionnement qui leur sont affectés ne réduit qu'à la marge le coût de la prise en charge. L'amélioration des taux d'occupation de ces structures constitue aujourd'hui l'unique levier de maîtrise des coûts.

Dans un contexte d'augmentation tendancielle de la population pénale, votre commission souhaite que les crédits affectés à la PJJ fasse désormais l'objet d'une stabilisation, au risque de voir se développer un « effet de ciseaux » particulièrement préjudiciable à la qualité de la prise en charge des mineurs délinquants, et, à terme, à l'objectif de prévention de la délinquance juvénile qui constitue pourtant une des priorités des pouvoirs publics.


* 29 A une exception près : les départements situés en région Champagne-Ardenne relèvent de la zone grand-est pour la DIRPJJ et de la zone Centre pour la DISP.

* 30 Par ailleurs, afin d'unifier la carte des pôles territoriaux de formation (PTF) avec celle des nouvelles DIR, deux PTF ont été supprimés à Orléans et Rouen et un PTF a été créé à Bordeaux.