Allez au contenu, Allez à la navigation



Projet de loi de finances pour 2011 : Outre-mer

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Outre-mer ( avis - première lecture )

B. DES INTERROGATIONS SUR L'AVENIR DE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON

Une délégation de votre commission, composée de M. Bernard Frimat, vice-président du Sénat, et de votre rapporteur, s'est rendue à Saint-Pierre-et-Miquelon du 14 au 19 juin 2010. Le compte rendu de ce déplacement devrait prochainement faire l'objet d'un rapport d'information.

Cet archipel cherche encore comment développer des activités économiques à long terme, susceptibles d'éviter le départ définitif de sa jeunesse vers la métropole et vers le Canada. En effet, si la reconversion économique est un défi pour toute collectivité qui a connu une période de prospérité liée à une activité dominante, la tâche paraît plus ardue encore pour une collectivité de 6 125 habitants, éloignée de la métropole.

Aussi les élus de Saint-Pierre-et-Miquelon s'interrogent-ils sur un ensemble de données dont ils cherchent à apprécier la pertinence par rapport à leur volonté d'assurer l'avenir de la collectivité : le statut de collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution est-il véritablement adapté, le statut de région ultrapériphérique de l'Union européenne ne donnerait-il pas davantage de moyens à l'archipel, faut-il maintenir une organisation institutionnelle distinguant deux communes et un conseil territorial, pour un territoire peu peuplé ?

Si chacune de ces questions sera traitée de façon approfondie dans le rapport d'information à venir, votre rapporteur souhaite aborder brièvement, dans le présent avis budgétaire, la problématique institutionnelle.

1. La question de la pertinence de l'organisation institutionnelle

La succession de trois statuts et régimes législatifs différents depuis 1958 explique sans doute la rémanence des interrogations relatives à l'organisation institutionnelle de la collectivité, parmi les élus et les habitants de Saint-Pierre-et-Miquelon. L'archipel fut en effet Territoire d'outre-mer en 1946, puis département en 1976, collectivité territoriale à statut particulier avec la loi du 11 juin 1985, avant de devenir collectivité d'outre-mer lors de la révision constitutionnelle de mars 2003, qui a entraîné l'actualisation du statut par la loi organique du 21 février 2007 (DSIOM).

Cette explication n'est cependant que partielle et immédiate, car la loi organique de février 2007 a peu modifié le statut de l'archipel, dont l'organisation institutionnelle est structurée par deux communes et une collectivité depuis des décennies35(*).

? Des aménagements mineurs en 2007

La loi organique du 21 février 2007 visait avant tout à mettre le statut de Saint-Pierre-et-Miquelon en conformité avec les dispositions de l'article 74 de la Constitution issues de la révision de mars 2003. Les institutions de la collectivité se composent d'un conseil territorial (anciennement appelé conseil général) et de son président, d'un conseil exécutif (ancienne commission permanente) et d'un Conseil économique, social et culturel (auparavant seulement conseil économique et social).

Le mandat du conseil territorial a été réduit de six à cinq ans, mais il comporte toujours dix-neuf membres. Il exerce quasiment les mêmes compétences que les autres conseils régionaux et généraux36(*). Le régime législatif de Saint-Pierre-et-Miquelon n'a pas changé : l'identité législative demeure la règle et la spécialité législative, l'exception. Depuis l'entrée en vigueur de ces modifications, le 1er janvier 2008, les lois et règlements s'y appliquent de plein droit, sauf en matière d'impôts, de régime douanier, de construction et de logement.

La collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon peut également, comme les départements et régions d'outre-mer, être autorisée à adapter les lois et règlements à ses spécificités.

? La question de la capacité normative de l'archipel

La collectivité dispose d'une compétence normative, y compris dans le domaine législatif, dans les matières suivantes :

- impôts, droits et taxes ; cadastre ;

- régime douanier ;

- urbanisme ; construction ; habitation ; logement ;

- création et organisation des services et des établissements publics de la collectivité.

Ces compétences suscitent une part des interrogations, la collectivité ayant des difficultés à mobiliser l'expertise nécessaire à l'adoption et à la mise à jour régulière des textes législatifs et réglementaires. Or, la qualité de sa réglementation peut conditionner sa capacité à attirer des investisseurs, français ou canadiens.

L'article 74 de la Constitution offre la souplesse nécessaire pour, le cas échéant, revoir cette répartition des compétences entre l'État et la collectivité. Le cadre de la COM donne à cet égard un large éventail de possibilités pour mieux organiser le statut de l'archipel, si les élus le jugeaient nécessaire, toute révision du statut supposant une consultation du conseil territorial.

Ainsi, le retour à l'État de certaines compétences normatives pourrait être envisagé. Une autre solution pourrait consister à donner dans chaque domaine la compétence législative à l'État, et à laisser à la collectivité la compétence réglementaire. Il serait encore envisageable de prévoir que, dans des domaines à déterminer, les lois et règlements n'entrent en vigueur localement qu'au terme d'un délai, au cours duquel le conseil territorial pourrait les modifier.

Un travail de réflexion sur l'adaptation du régime d'application des lois et règlements et sur les compétences normatives pourrait se révéler utile, tant il apparaît que le législateur n'est pas allé au bout de la logique de respect des intérêts propres de la collectivité d'outre-mer la moins peuplée de la République.

? La question du schéma institutionnel

Le maintien d'un schéma institutionnel distinguant, pour une population de 6 125 habitants, deux communes et un conseil territorial, constitue le second point d'interrogation.

L'existence de trois collectivités territoriales de plein exercice sur un territoire aussi peu peuplé ne peut que soulever des questions, voire susciter une perplexité. En effet, d'autres territoires comptant une population plus importante - Saint-Martin, Wallis et Futuna et Saint-Barthélemy - sont constitués en collectivité unique, cumulant les compétences respectives de trois niveaux de collectivités territoriales (commune, département, région) et des compétences normatives plus étendues.

Les élus de Saint-Pierre-et-Miquelon, conscients du caractère disproportionné de cette organisation, soulignent néanmoins la nécessité de préserver les intérêts de Miquelon-Langlade, qui, dans le cas d'une fusion pure et simple des trois collectivités, risqueraient d'être laminés, compte tenu de sa faible population.

Par conséquent, la réflexion doit également se poursuivre sur ce point, en envisageant peut-être l'idée d'un conseil territorial qui serait l'émanation des deux sections, sur le modèle - adapté aux intérêts de Saint-Pierre-et-Miquelon - du Congrès de Nouvelle-Calédonie, émanation des trois provinces.

2. De véritables possibilités de reconversion économique

L'économie de Saint-Pierre-et-Miquelon repose sur le secteur tertiaire, notamment sur les administrations publiques et les services non marchands. L'économie locale se caractérise par un important tissu de structures artisanales représentant plus du quart des entreprises recensées.

L'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon compte 528 entreprises en 2009 principalement réparties entre SARL (40 %), entreprises individuelles (37 %) et sociétés civiles immobilières (10 %).

Par ailleurs, 6 secteurs dominent l'activité représentant à eux seuls 82 % des entreprises. Le plus important est celui des commerces (23 %), suivi des services aux entreprises (15 %) et de la construction (12 %).

Le tourisme offre d'indéniables possibilités de reconversion économique à l'archipel.

Certes, en 2009, Saint-Pierre-et-Miquelon a accueilli 11 767 touristes non résidents, soit une baisse de 22,1 % par rapport à 2008, (3 331 visiteurs de moins). Cette dégradation est liée aux difficultés de la desserte maritime en passagers, le principal navire étant tombé en panne au début de la saison estivale. Elle est également imputable à l'annulation de certaines escales de paquebots de croisière en raison de mauvaises conditions météorologiques.

Les visiteurs de l'archipel sont le plus souvent étrangers (85 % dont 64 % de Canadiens et 23 % d'Américains).

La reconversion de Saint-Pierre-et-Miquelon, après le moratoire sur la pêche, passe en grande partie par le développement touristique, qui bénéficie de l'atout de la proximité des provinces maritimes canadiennes et du développement de la croisière dans le golfe du Saint-Laurent.

L'offre d'hébergement et la notoriété de la destination doivent cependant être améliorées pour exploiter au mieux les possibilités offertes par ce secteur. En août 2009, le GIE Atout France a effectué une mission dans l'archipel à la demande du ministère chargé de l'outre-mer et une attention particulière a été portée sur la formation professionnelle et le développement de la croisière.

Par ailleurs, le développement de l'aquaculture peut compenser en partie la réduction de l'activité de la pêche. Ainsi, dans la province canadienne de Terre-Neuve, cette technique est utilisée depuis plusieurs années pour le saumon, les moules et la morue. Dans l'archipel, deux projets sont en cours : l'élevage de morue à Saint-Pierre et l'exploitation de coquilles Saint-Jacques à Miquelon. Ces deux activités connaissent encore des difficultés, liées à la nouveauté des pratiques et à la validation des protocoles de production.


* 35 Un décret du 13 novembre 1945 a rétabli les 2 communes après la période de la France libre.

* 36 Le conseil territorial n'exerce pas les compétences suivantes :

- construction et entretien général et technique ainsi que fonctionnement des collèges et des lycées, accueil, restauration et hébergement dans ces établissements, recrutement et gestion des personnels techniciens et ouvriers de service exerçant ces missions dans les collèges et les lycées ;

- construction, aménagement, entretien et gestion de la voirie classée en route nationale ;

- lutte contre les maladies vectorielles.