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Projet de loi relatif aux droits et à la protection des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge

27 avril 2011 : Soins psychiatriques ( avis - première lecture )

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. ÉTENDRE LA COMPÉTENCE DU JUGE JUDICIAIRE, GARDIEN DES LIBERTÉS INDIVIDUELLES

1. Doter le JLD du pouvoir de transformer une mesure d'hospitalisation complète en soins ambulatoires

Les députés n'ont pas souhaité doter le JLD du pouvoir de transformer une mesure d'hospitalisation complète en soins ambulatoires.

Ils ont toutefois adopté un dispositif différant de 48 heures la décision de mainlevée du JLD, afin de laisser le temps au psychiatre de l'établissement d'accueil d'établir, le cas échéant, un protocole de soins.

De nombreuses personnes entendues par votre rapporteur ont jugé que ce dispositif encourait un fort risque d'inconstitutionnalité, dès lors qu'il revenait à maintenir en hospitalisation complète, pendant une durée allant jusqu'à 48 heures, une personne dont le JLD a estimé qu'elle devait être remise en liberté.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a donc adopté un amendement supprimant ce dispositif et proposé que le JLD soit lui-même en mesure de transformer une mesure d'hospitalisation complète en soins ambulatoires sans consentement.

Un tel dispositif permettrait au juge de moduler sa décision et d'éviter ainsi le « tout ou rien » : il pourrait ainsi décider que la personne ne nécessite plus d'hospitalisation complète mais qu'elle requiert des soins ambulatoires. Dans ce cas, le corps médical disposerait d'un délai de 24 heures pour établir le protocole de soins adapté à l'état mental de la personne.

2. Prévoir le contrôle de plein droit par le JLD des mesures d'hospitalisation partielle sous contrainte, à compter du 1er septembre 2012

Comme indiqué précédemment, le projet de loi propose de diversifier les modes de prise en charge des personnes atteintes de trouble mental en ouvrant des alternatives à l'hospitalisation complète sous forme de soins ambulatoires.

Le Gouvernement a fait le choix de prévoir un recours facultatif, et non systématique, au juge judiciaire pour ce type de soins, à la différence des soins en hospitalisation complète. En effet, la réalisation de ces soins n'a pas vocation à conduire à l'exercice d'une contrainte physique à l'égard du patient dans la mesure où ce dernier pourrait refuser de se soumettre à ses obligations thérapeutiques ; il encourrait alors une réhospitalisation complète qui est, elle, systématiquement contrôlée par le juge, ce qui garantit la constitutionnalité du dispositif.

A l'issue des auditions auxquelles il a procédé, votre rapporteur estime en effet que le contrôle systématique du JLD en matière de soins ambulatoires, dès lors que ces soins constituent une restriction et non une privation de liberté, n'est pas exigé par la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Il convient cependant de prévoir explicitement dans le texte que la personne est bien informée de son droit de refuser les soins ambulatoires et des conséquences qui s'attacheraient à un tel refus, c'est-à-dire une prise en charge sous forme d'hospitalisation complète. Tel est l'objet d'un amendement adopté par votre commission sur proposition de son rapporteur à l'article 1er (alinéa 15).

Votre rapporteur estime que ce dispositif devra, à terme, être renforcé par la mise en place d'un contrôle systématique du juge judiciaire lorsque la prise en charge psychiatrique prend la forme d'une hospitalisation partielle.

En effet, le protocole de soins, définissant les types de soins ambulatoires, les lieux de leur réalisation et leur périodicité, pourrait prévoir un accompagnement très intensif, consistant par exemple en une hospitalisation partielle, qui peut prendre trois formes :

- l'hospitalisation de semaine (24h/24, 5 jours sur 7) ;

- l'hospitalisation de jour (1 à 5 jours par semaine, week-ends exclus) ;

- l'hospitalisation de nuit (1 à 7 nuits par semaine).

Ces formes d'hospitalisation constituent, dans une large mesure, des atteintes à la liberté d'aller et venir, d'autant qu'elles peuvent durer plusieurs mois, voire plusieurs années.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur prévoyant un contrôle systématique, mais allégé, du juge.

En effet, le contrôle des hospitalisations partielles n'a pas à être aussi fréquent que celui qui prévaut en matière d'hospitalisation complète, d'une part, parce que le régime de contrainte est moindre, d'autre part, parce que si la personne est en hospitalisation partielle, cela signifie qu'elle est probablement en capacité de saisir le juge sur requête. L'amendement garantit que la personne aura un contact rapide, avant le 15ème jour suivant l'hospitalisation initiale, avec un juge, ce dernier pouvant, à l'occasion de l'audience, lui indiquer que le recours facultatif lui sera ouvert ultérieurement à tout moment.

Consciente de l'impact qu'un tel dispositif pourrait avoir sur l'organisation de la justice, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur prévoyant l'instauration de ce contrôle juridictionnel le 1er septembre 2012 (article 14).

3. Prévoir en toutes hypothèses l'intervention systématique du JLD en cas de désaccord entre le préfet et un psychiatre, à compter du 1er septembre 2012

Comme indiqué précédemment, les députés ont prévu qu'il incombait au JLD, dans le cadre des admissions en soins psychiatriques sans consentement sur décision du préfet, de statuer systématiquement lorsque le préfet n'ordonne pas la levée de l'hospitalisation complète alors même qu'un psychiatre, participant à la prise en charge du patient, estime que cette hospitalisation n'est plus nécessaire (article 3, alinéa 36).

Votre commission a confirmé cette position.

Certes, l'intervention du JLD dans ce cas de figure ne découle pas de la décision précitée du Conseil constitutionnel. Dès lors que le juge intervient bien, en tout état de cause, à échéances programmées, l'absence d'intervention avant cette date, même si le préfet maintient une personne en hospitalisation contre l'avis médical, semble parfaitement constitutionnelle.

Toutefois, en opportunité, le dispositif adopté par l'Assemblée nationale se justifie pleinement : il appartient en effet au JLD, gardien des libertés individuelles, de se prononcer sur le refus du préfet d'ordonner la levée de l'hospitalisation complète alors même qu'un psychiatre, participant à la prise en charge du patient, estime que cette hospitalisation n'est plus nécessaire.

Votre commission a non seulement confirmé la position précitée de l'Assemblée nationale mais elle l'a étendue à deux cas de figure.

En effet, les députés ont prévu la saisine systématique du JLD dans un cas très limité : il s'agit du cas où le préfet n'ordonne pas la levée de la mesure de soins sans consentement sous la forme d'une hospitalisation complète alors que le psychiatre le propose.

Ne sont donc pas inclus les cas :

- où le préfet décide que le patient doit être pris en charge sous forme d'hospitalisation complète alors que le psychiatre, à l'issue de la période d'observation, opte pour des soins ambulatoires ;

- où le préfet substitue aux soins ambulatoires, décidés antérieurement par lui, une hospitalisation complète, alors que le psychiatre estime que les soins ambulatoires demeurent adaptés à l'état mental de la personne.

Dans ces deux cas de figure, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur prévoyant l'intervention de plein droit du JLD, gardien des libertés individuelles, afin que ce dernier statue à bref délai sur les décisions précitées du préfet, compte tenu des restrictions qu'elles apportent aux libertés individuelles de la personne (article 3).

Toutefois, consciente de l'impact que ce contrôle systématique du JLD pourrait avoir sur le fonctionnement de la justice, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur prévoyant que ce contrôle n'interviendrait qu'à compter du 1er septembre 2012 (article 14).

4. Unifier le contentieux de l'hospitalisation sous contrainte : mettre un terme au « désordre des deux ordres » au 1er septembre 2012

Par un amendement de son rapporteur, votre commission a adopté un article additionnel après l'article 5 afin de prévoir l'unification du contentieux en matière d'hospitalisation sous contrainte.

En effet, le contentieux en la matière se caractérise par un éclatement entre le juge judiciaire et le juge administratif : le juge administratif est compétent pour examiner la seule régularité de la procédure d'admission en soins. Il n'examine donc que les cas d'ouverture de légalité externe et ne se prononce pas sur le fond. Le juge judiciaire, gardien de la liberté individuelle, est, quant à lui, compétent pour statuer sur le bien-fondé de la mesure d'hospitalisation sous contrainte. Lui seul peut prononcer la mainlevée de l'hospitalisation.

Comme l'a indiqué le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2010-71 (QPC) du 26 novembre 2010, il est loisible au législateur d'unifier le contentieux de l'hospitalisation sous contrainte dans le souci d'une bonne administration de la justice. Cette unification ne peut se faire qu'au profit du juge judiciaire, gardien des libertés individuelles.

Une telle réforme garantirait qu'un juge se prononce à bref délai sur  la mesure de soins sans consentement, tant en ce qui concerne son bien-fondé que sa régularité formelle.

Elle mettrait ainsi fin à une situation complexe dans la mesure où le patient souffrant de troubles mentaux ne peut qu'être dérouté par la dualité des juridictions compétentes : il doit en effet choisir l'ordre de juridiction en fonction des moyens qu'il entend invoquer : s'il souhaite contester la régularité de la procédure d'admission en soins, il devra s'adresser au juge administratif mais s'il entend remettre en cause le bien-fondé de la mesure, il devra se tourner vers le juge judiciaire...

Toutefois, la réforme du droit de l'hospitalisation sous contrainte va, dès le 1er août 2011, exiger des juridictions et de l'ensemble des acteurs judiciaires une mobilisation considérable : il serait, dans ces conditions, difficile d'imaginer y ajouter la création d'un bloc de compétence judiciaire qui aurait pour conséquence un élargissement du champ d'intervention du JLD. C'est pourquoi votre commission a adopté, à l'article 14, un amendement de son rapporteur proposant qu'une telle unification n'intervienne que le 1er septembre 2012. Ce différé permettra de former les JLD, qui aujourd'hui sont incompétents pour connaître de la régularité des actes administratifs.