ANNEXE - NOTE ADRESSÉE PAR LE PRÉSIDENT ET LE RAPPORTEUR GÉNÉRAL DE LA COMMISSION DES FINANCES À M. MICHEL CAMDESSUS (17 MAI 2010)
COMMISSION DES FINANCES
LE PRESIDENT
LE RAPPORTEUR GENERAL
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Note à l'attention de M. Michel Camdessus, président du groupe de travail sur la mise en place d'une règle d'équilibre des finances publiques |
La recherche d'une règle d'équilibre a pour objet de permettre de rompre avec la trajectoire des finances publiques depuis le milieu des années 70, en faisant l'hypothèse que l'ensemble des formations politiques susceptibles d'être en situation d'appliquer la règle souscrivent à cette rupture.
Si la recherche d'une règle contraignante ne doit pas être écartée, notamment en raison du signal positif que son adoption enverrait aux marchés sur lesquels la France se finance, le retour sur une trajectoire de convergence est également conditionné par la détermination de règles institutionnelles et de règles de procédure, dans un cadre européen rénové.
En tout état de cause, une règle ne pourra être retenue que si son effectivité est assurée et si elle est suffisamment lisible pour être comprise par l'opinion. Elle ne saurait se substituer ni aux principes fondamentaux (sincérité, transparence, lisibilité, équilibre), ni à la volonté de les respecter.
1. Le cadre institutionnel
1.1. Le programme de stabilité
La trajectoire pluriannuelle sur laquelle s'engage la France est celle qui résulte du programme de stabilité transmis au mois de janvier à la Commission européenne, et qui reprend généralement, en la développant, la programmation pluriannuelle des finances publique annexée au projet de loi de finances.
Le programme de stabilité doit être reconnu comme la « norme supérieure » en matière de finances publiques, de laquelle doit découler le contenu de toutes les autres normes : loi de finances, loi de financement de la sécurité sociale et, le cas échéant, loi de programmation des finances publiques. Dès lors : on peut considérer qu'une règle de solde existe déjà : la limitation du déficit à 3 % du PIB, prévue par les traités ; on doit désormais raisonner à l'échelle de l'ensemble des administrations publiques, en considérant notamment que la séparation entre lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale est simplement fonctionnelle, les grands équilibres devant être appréciés de manière consolidée. Au demeurant, nos partenaires européens, en règle générale, ne connaissent pas cette dualité de documents budgétaires.
Paradoxalement, le document qui détermine la trajectoire pluriannuelle sur laquelle s'engage la France n'est pas soumis au Parlement préalablement à sa transmission, ni pour qu'il y soit voté, ni même pour qu'il soit informé. Dès lors que la stratégie des finances publiques a pour objet de respecter la trajectoire définie par le programme de stabilité, l'assentiment du Parlement est indispensable . Il devrait se traduire par l'adoption de résolutions, selon la procédure issue de la révision constitutionnelle de 2008. Ce serait une expression politique suffisamment forte, même si elle ne revêt pas la forme juridique d'une loi. Elle replacerait les groupes politiques au coeur du processus et les conduirait à faire preuve de l'esprit de responsabilité qui leur manque.
1.2. La loi de programmation des finances publiques
La Constitution prévoit désormais que les lois de programmation des finances publiques, qui sont des lois ordinaires, concourent à l'objectif d'équilibre des finances publiques. Si leur calendrier était aligné sur celui des programmes de stabilité, il serait possible de les envisager comme le document qui décline les engagements européens de la France , en ventilant les efforts annoncés, en recettes comme en dépenses, entre ceux qui relèvent de la loi de finances et ceux qui entrent dans le champ de la loi de financement de la sécurité sociale. La ventilation serait présentée par mission du budget général et par branche du régime général de la sécurité sociale.
Cependant, dès lors que la loi de programmation n'a pas une valeur supérieure à celle des deux lois financières, on peut considérer qu'elle n'est qu'indicative et qu' une annexe détaillée au programme de stabilité produirait les mêmes effets en faisant l'économie d'un processus législatif lourd.
Il importe de veiller à ne pas brouiller les messages . Le vote d'objectifs de solde dans une loi de programmation pluriannuelle ne serait concevable que si ceux-ci sont identiques aux montants inscrits dans le programme de stabilité. Or l'existence de deux supports différents emporte des risques de divergence entre les montants (liés aussi bien à des modifications d'hypothèses économiques qu'à des différences de périmètre) et donc d'illisibilité de la trajectoire. A cet égard, l'expérience de la mise en oeuvre de la loi de programmation des finances publiques de février 2009 n'est guère encourageante. L'unification des temps et des concepts est désormais une nécessité.
1.3. Les lois financières de l'année
L'annualité budgétaire est un principe de rang constitutionnel, faisant obstacle à ce que les lois de programmation des finances publiques soient considérées comme des normes de rang supérieur.
L'annualité budgétaire est le principe qui procure au gouvernement la souplesse nécessaire à la conduite de sa politique, dans le respect des engagements internationaux de la Franc e. Dès lors, les lois financières de l'année doivent constituer l'instrument privilégié pour prendre les mesures permettant d'atteindre l'objectif de solde fixé par le programme de stabilité. Cette réalité est la seule qui puisse concilier la souveraineté budgétaire de l'État et la mise en oeuvre des traités .
1.4. Le « session budgétaire de printemps »
En vertu de la loi organique relative aux lois de finances, il existe bien une « session budgétaire de printemps », au cours de laquelle le Parlement examine la loi de règlement des comptes de l'exercice précédent puis, sur la base d'un rapport de la Cour des comptes et d'un rapport du Gouvernement, débat des orientations des finances publiques. S'agissant de l'État, les plafonds de dépense par mission lui soit soumis à cette date. Ce processus peut dessiner, pour l'exécutif comme pour les assemblées, un équivalent de la « spring law » à la suédoise.
Dans le schéma institutionnel ici proposé, il serait concevable que cette séquence soit utilisée pour constater les écarts éventuels par rapport à la trajectoire du programme de stabilité et annoncer les mesures complémentaires devant être prises pour respecter les objectifs fixés . De la même manière que pour la déclinaison annuelle du pacte de stabilité, le vote des résolutions parlementaires apporterait la conclusion appropriée aux débats d'orientation budgétaire, aujourd'hui simple succession de prises de parole sans vraie expression politique.
2. Les règles de procédure
La détermination de la trajectoire pluriannuelle, donc l'objectif de solde, doit rester une décision politique, prise en fonction des évolutions de la conjoncture et en tenant compte des engagements internationaux de la France.
En revanche, pour s'assurer que les différentes décisions de politiques sectorielles sont cohérentes avec la stratégie globale des finances publiques, des règles de procédure doivent être adoptées.
2.1. Le monopole des lois financières sur les dispositions ayant un impact sur le solde des administrations publiques (crédits budgétaires, dépenses fiscales et sociales)
Une révision en ce sens de la Constitution est une condition de la cohérence des orientations en matière de finances publiques, puisque chaque mesure coûteuse serait appréciée non seulement au regard de ses effets sectoriels mais également sur le solde des administrations publiques.
Elle serait également facteur de hiérarchisation des priorités de l'action publique puisque les mesures sectorielles se feraient concurrence entre elles, toutes ne pouvant être retenues.
La pratique conduit malheureusement à constater qu'il serait illusoire de parier sur un sursaut comportemental de la part des ministres et des parlementaires. Une règle est indispensable. Du choix de la créer ou non dépend clairement la crédibilité de nos intentions. C'est pour nous la clé de l'ensemble du processus. Sans cette règle, le double langage, en d'autres termes l'écart de la parole aux actes, continuera d'être une tentation à laquelle la « classe politique » ne pourra résister .
2.2. La fusion des parties « recettes » des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale
Dès lors que l'on se situe dans une perspective de déclinaison entre catégories d'administrations publiques des objectifs de solde prévus par le programme de stabilité, il est logique d'examiner de manière agrégée l'ensemble des ressources disponibles avant de les répartir entre les différentes catégories de dépenses . La culture différente des commissions des finances et des affaires sociales est une réalité, qui fait aujourd'hui obstacle à une appréciation économique correcte de la politique des prélèvements obligatoires.
Cette réforme, qui nécessiterait de modifier la Constitution, reviendrait à aller au bout de la logique qui a conduit, à l'initiative du Sénat, à l'inscription dans la loi organique relative aux lois de finances la remise par le Gouvernement, à l'automne, d'un rapport sur les prélèvements obligatoires pouvant donner lieu l'organisation d'un débat. Serait ainsi mis fin à une pratique qui conduit à débattre des prélèvements obligatoires dans deux cadres distincts, en deux temps séparés.
2.3. La saisine obligatoire du Conseil constitutionnel sur les lois financières
Dès lors que l'objectif d'équilibre des finances publiques figure dans la Constitution, ne serait-ce que pour définir l'objet des lois de programmation des finances publiques, une nouvelle révision devrait faire en sorte que le Conseil constitutionnel soit en mesure d'examiner la conformité à la Constitution de toutes les lois financières, surtout si elles devaient, à l'avenir, avoir le monopole des dispositions ayant une incidence sur le solde des administrations publiques. Il s'agit là encore d'un dispositif de cohérence qui conditionne les « enchaînements vertueux » que nous recherchons.
2.4. L'élévation au niveau organique de la règle de gage et de la durée limitée des dépenses fiscales
La loi de programmation des finances publiques de février 2009 a marqué un premier pas dans l'encadrement des « niches fiscales et sociales », en particulier du fait des dispositions de son article 11 selon lesquelles, d'une part, toute création ou extension de « niche » devait être gagée à due concurrence par la suppression ou la réduction d'une ou plusieurs autres niches et, d'autre part, la durée de vie d'une « niche » nouvelle est limitée à quatre années.
Bonnes dans leur principe, ces mesures ont connu une application caricaturale et par là-même très révélatrice. Le « compteur de gage » mis en place est fictif puisqu'il s'apprécie au regard du coût estimé des mesures « en régime de croisière » et non au regard de leur coût constaté l'année de mise en oeuvre. L'absence de primauté des dispositions de l'article 11 sur celles des lois promulguées postérieurement conduit à s'interroger sur la réalité de la durée de vie limitée des « niches nouvelles ». Ainsi, l'esprit de la loi de programmation voudrait que la baisse de taux de la taxe sur la valeur ajoutée applicable aux restaurateurs, intervenue en juillet 2009, s'applique seulement jusqu'en 2013.
Tant par souci de clarification juridique que pour faire prévaloir l'intention du législateur, il est indispensable d'ériger au niveau organique la règle de gage et de durée limitée des dépenses fiscales.
2.5. L'extension de la norme de dépense de l'Etat à la dépense fiscale
La présentation par mission du budget de l'Etat a pour finalité de faire apparaître le coût des principales politiques publiques. Les projets annuels de performances présentent désormais, outre les crédits budgétaires consacrés à une politique, le montant des dépenses fiscales y concourant. Au sein des dépenses fiscales, les crédits d'impôts s'apparentent à des « subventions fiscales » peu différentes des subventions budgétaires.
Les outils de pilotage de la dépense restent en retrait par rapport à cette présentation consolidée des dépenses consacrées aux différentes politiques et, dans certains domaines, les efforts consacrés à la maîtrise de la dépense budgétaire sont contredits par le dérapage de la dépense fiscale. Dans le projet de loi de finances pour 2010, le montant de l'évolution du coût des crédits d'impôts est comparable à celui résultant de l'indexation des dépenses de l'Etat sur l'inflation. Dans ces conditions, il n'est pas possible de considérer que l'objectif de stabilisation des dépenses en volume soit atteint. Il n'est dès lors pas crédible, et cette considération serait encore plus forte s'il s'agissait d'une stabilisation en valeur.
La solution passe par l'application de la norme d'évolution, qui doit rester de niveau législatif, à l'ensemble des dépenses, budgétaires ou fiscales, concourant à une politique donnée . Compte tenu de l'imprévisibilité de l'évolution des dépenses fiscales, il reviendrait aux gestionnaires de crédits d'arbitrer entre dépenses fiscales et budgétaires et d'apprécier au mieux la dynamique des dépenses fiscales pour éviter qu'un dérapage ne se traduise par un gage à due concurrence de leurs crédits budgétaires. Sans une telle compensation, les intentions exprimées relèveraient dans une large mesure du « trompe l'oeil ».
3. Les règles contraignantes
L'Allemagne s'est dotée d'une règle de solde, de niveau constitutionnel. Dans un monde où les apparences sont déterminantes, tout État qui n'en ferait pas autant est réputé moins vertueux.
Si l'on souhaite que la trajectoire soit connue et comprise, il importe de faire apparaître le montant total du déficit, sans distinguer sa composante structurelle de sa composante conjoncturelle . Il est également nécessaire de l'exprimer à la fois de manière concrète, en milliards d'euros, et en pourcentage du produit intérieur brut (PIB), seule façon pertinente de procéder à des comparaisons entre États. C'est à ce prix que l'opinion publique sera réellement associée au respect de la trajectoire de convergence.
Dès lors, les règles exprimées en termes d'effort ou de solde structurel doivent être écartées. Outre que ces notions ne sont pas facilement intelligibles par les non spécialistes, leur calcul repose sur des hypothèses pouvant être contestées et, surtout, manipulées. Elles renvoient à des dispositifs d'expertise qui suscitent toujours la méfiance dans une démocratie, ce qu'exprime la contribution du Président Cahuzac.
Si l'on considère que la règle doit imposer au gouvernement des contraintes quantitatives claires en matière d'action à mener pour réduire le déficit, qu'elle doit être suffisamment souple pour ne pas enfermer l'action politique dans un chemin unique (ce qui risquerait de conduire rapidement à sa remise en cause), qu'elle ne doit pas susciter le risque de polémiques entre un comité d'experts indépendants (comme un panel d'économistes ou la Cour des comptes) et le Gouvernement (ce qui ruinerait sa légitimité), qu'elle doit être non manipulable par les gouvernements et qu'elle doit être compréhensible par l'opinion, faute de quoi elle ne sera pas perçue comme légitime, deux pistes complémentaires doivent être examinées.
Dans les deux cas, les règles devraient être de niveau organique de façon à pouvoir être contrôlées par le Conseil constitutionnel.
3.1. Une règle de sincérité
La trajectoire de convergence inscrite dans le programme de stabilité ne doit pas constituer une déclaration d'intention mais un engagement de la France. Dans ces conditions, il convient qu'elle soit définie en fonction d'hypothèses économiques prudentes, car la France ne peut plus se permettre de ne pas respecter son programme de stabilité, tout programme construit sur des hypothèses optimistes ayant peu de chances d'être respecté .
Pour s'assurer que les mesures prises pour atteindre les objectifs de solde sont suffisantes, on pourrait prévoir, par convention, que les programmes de stabilité sont construits en fonction du taux de croissance moyen du PIB constaté au cours des dix dernières années ou de toute autre méthode prudente résultant, par exemple, d'une concertation au sein de l'Eurogroupe . Cette règle n'empêcherait évidemment pas le Gouvernement de publier ses prévisions de croissance du PIB.
3.2. Une règle de responsabilité
Il appartiendrait au Gouvernement, pour atteindre les objectifs de solde qu'il se fixe et en tenant compte des hypothèses prudentes, de prendre des mesures en recettes et en dépenses, qu'il exprimerait en milliards d'euros .
Le respect de ces engagements ferait l'objet d'un contrôle par le Conseil constitutionnel.
En cas de croissance du PIB supérieure à la prévision (telle que déterminée au 3.1. ci-dessus), les recettes supplémentaires viendraient mécaniquement réduire le déficit.
En cas de croissance inférieure à la prévision, les stabilisateurs automatiques joueraient leur rôle. Le Gouvernement ne serait responsable que des mesures discrétionnaires, celles résultant de ses propres décisions (évolution des dépenses, produit des mesures nouvelles en recettes), et non des variations du solde liées aux évolutions de la croissance.
Il est déterminant que le « pilotage » puisse intervenir quasiment en temps réel, de façon à ce que la règle reste contraignante. Plusieurs mécanismes sont envisageables, et en particulier la présentation par le Gouvernement au Parlement d'une situation des finances publiques à la fin de chaque trimestre.
Dans le même esprit, il a été proposé de confier à la Cour des comptes un rôle d'alerte en cas de risque de dérapage des recettes ou des dépenses, le Gouvernement devant alors réaliser les ajustements nécessaires par une loi de finances rectificative. On pourrait également envisager de confier ce rôle à un comité indépendant, sur le modèle du comité d'alerte des dépenses d'assurance maladie.
Dans tous les cas de figure, il est possible d'envisager ex ante , dans la loi de finances initiale et la loi de financement de la sécurité sociale, des mesures correctrices susceptibles d'être prises en cours d'année si la règle semblait devoir ne pas être respectée.
3.3. Quel contrôle de constitutionnalité ?
Le contrôle de constitutionnalité pourrait intervenir à un double niveau :
- l'ensemble « loi de finances initiale et loi de financement de la sécurité sociale » (fusionné pour les parties recettes) devrait être conforme à la programmation ;
- en cas de dérapage constaté postérieurement à l'exécution (norme de dépense non respectée, mesures nouvelles en recettes plus coûteuses que prévu), des mesures correctrices devraient être prises dans la première loi de finances postérieure à la notification du solde (qui a lieu avant le 1 er avril de l'année n+1).
Une saisine automatique sur l'ensemble « loi de finances initiale et loi de financement de la sécurité sociale » serait nécessaire car, outre que le Conseil constitutionnel n'a pas été saisi sur les LFI 2007, 2008 et 2009, la mise en oeuvre de la règle ne peut être appréciée séparément pour la loi de finances initiale et la loi de financement de la sécurité sociale .
Les conséquences d'une censure devraient en outre être précisées, pour que celle-ci ne conduise pas à une politique plus laxiste que celle prévue par les textes censurés.
Pour l'application de la norme, on pourrait distinguer deux cercles concentriques :
- le solde fixé par la programmation serait celui de l'ensemble des administrations publiques : c'est donc bien l'ensemble des administrations publiques qui serait pris en compte pour juger du respect de la trajectoire de convergence ;
- cependant, le contrôle de constitutionnalité ne s'appliquerait qu'à la loi de finances initiale et à la loi de financement de la sécurité sociale , c'est-à-dire à l'État et aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale (couverts par la LFI et la loi de financement de la sécurité sociale ). En effet, inclure dans la loi organique des dispositions relatives à l'Unedic ou aux collectivités territoriales, ce qui nuirait à leur autonomie, entraînerait nécessairement sa remise en cause à court terme. Le Gouvernement serait en revanche de fait incité à mettre en oeuvre de telles mesures au niveau de la loi de programmation ou de la loi annuelle, pour que l'effort ne repose pas exclusivement sur l'État et les régimes obligatoires de base. Cela étant, les règles qui encadrent le pilotage des collectivités territoriales limitent le risque d'une dégradation du solde.
4. Le cadre européen
La réforme des règles nationales doit s'accompagner d'une rénovation du cadre européen et en particulier de la création d'une Autorité européenne des comptes publics, compétente pour définir la méthodologie permettant d'aboutir à l'homogénéité des normes de présentation des budgets nationaux, de leur exécution et des situations patrimoniales des Etats.
Une publication coordonnée des prévisions et exécutions budgétaires doit être envisagée. Il convient d'encourager une coopération entre Etats visant à promouvoir un consensus macro-économique européen duquel émergeraient des prévisions harmonisées en termes d'évolution des prix, de la croissance du PIB, de la parité euro-dollar ou encore du prix des matières premières.
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Nous sommes bien sûr à votre disposition, si cela vous semble utile, pour développer ces propositions devant le groupe de travail.
Jean ARTHUIS Philippe MARINI