Projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques

C. DES RÈGLES QUI NE PERMETTENT PAS DE RESPECTER LES PROGRAMMATIONS ET D'ATTEINDRE LES OBJECTIFS

1. Des programmations jusqu'à récemment jamais respectées

L'évolution du solde public a été jusqu'à récemment largement indépendante des programmations, qui se sont jusqu'à 2010 contentées de décaler, chaque année ou presque, l'objectif de retour à l'équilibre, comme l'indiquent le graphique et le tableau ci-après.

La programmation du solde public : prévision et exécution

(en points de PIB)

(voir tableau page suivante)

Sources : Insee, documents mentionnés

(suite de la page précédente)

	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014
Solde public effectif	-1,8	-1,5	-1,6	-3,3	-4,1	-3,6	-2,9	-2,3	-2,7	-3,3	-7,5	-7,1
Programme de stabilité 2000-2002	-2,3			1,2
Programme de stabilité 2001-2003		-1,7			-0,5
Programme de stabilité 2002-2004			-1			-0,5
Programme de stabilité 2003-2005				-1,4	-1,3	-0,5	0
Programme de stabilité 2004-2006					-2,6	-2,1	-1,6	-1
Programme de stabilité 2005-2007						-3,55	-2,9	-2,2	-1,5
Programme de stabilité 2006-2008							-2,9	-2,2	-1,6	-0,9
Programme de stabilité 2007-2009								-2,9	-2,6	-1,9	-1
Programme de stabilité 2008-2010									-2,5	-1,8	-0,9	0
Programme de stabilité 2009-2012 I*											-1,7	-1,2	-0,6	0
Programme de stabilité 2009-2012 II*											-3,9	-2,7	-1,9	-1,1
Loi de prog. des finances publiques 2009-2012											-4,4	-3,1	-2,3	-1,5
Programme de stabilité 2010-2013												-8,2	-6	-4,6	-3
Loi de prog. des finances publiques 2011-2014												-7,7	-6	-4,6	-3	-2
Programme de stabilité 2011-2014													-5,7	-4,6	-3	-2

* Deux programmes de stabilité sont intitulés « programme de stabilité 2009-2012 », datant respectivement de décembre 2007 et décembre 2008. Cela vient du fait que le premier a été prolongé d'une année pour couvrir l'année 2012. La terminologie des programmes suivants a en conséquence été modifiée, la période indiquée dans le titre incluant désormais l'année couverte par la loi de finances.

Sources : Insee, documents mentionnés

2. Des lois de programmation des finances publiques insuffisantes car non contraignantes

La première loi de programmation des finances publiques - loi n° 2009-135 du 9 février 2009 portant sur les années 2009 à 2012 - a été un échec relatif d'abord parce qu'elle reposait sur des hypothèses économiques dépassées avant même son entrée en vigueur. Par ailleurs, les différentes règles de gestion des finances publiques qu'elle prévoyait, telle que la règle de « gage » des niches, n'ont pas été respectées ou ont été interprétées d'une manière leur faisant perdre l'essentiel de leur portée.

Lors de son examen de la deuxième loi de programmation (n° 2010-1645 du 28 décembre 2010), le Sénat a tenté de tirer les leçons de cet échec et ses amendements ont conduit à modifier profondément le texte adopté par l'Assemblée nationale. Les apports du Sénat ont notamment consisté à prévoir :

- la définition des objectifs de dépenses en montants en milliards d'euros définis année par année, afin qu'il soit possible de déterminer chaque année dans quelle mesure la norme est respectée ;

- l'obligation du Gouvernement de rendre des comptes précis sur l'exécution des lois de programmation et des programmes de stabilité ;

- une disposition, insérée au rapport annexé (par un amendement du Gouvernement mais à l'initiative de la commission des finances), selon laquelle si la croissance était de 2 % par an au lieu de 2,5 %, cela impliquerait un effort supplémentaire de 4 à 6 milliards d'euros par an au moins, qui reposerait sur « des mesures d'économies supplémentaires sur les dépenses et les niches fiscales ou sociales ».

Comme vos rapporteurs le développeront plus loin, cette disposition constitue un premier pas, certes limité, en direction de l'acceptation par le pouvoir exécutif de la nécessité de faire reposer les trajectoires pluriannuelles sur des hypothèses économiques prudentes.

La loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 :
les principales modifications apportées par le Sénat

Article	Objet	Principales modifications apportées par le Sénat
1	Période de programmation
2	Approbation du rapport annexé	Amendement du Gouvernement au rapport annexé, adopté en séance publique, prévoyant que si la croissance était de seulement 2 % (au lieu de 2,5 %), le Gouvernement prendrait les mesures nécessaires sur les dépenses et les niches fiscales et sociales pour respecter sa trajectoire de solde. Avis favorable de la commission, qui a également donné un avis favorable à l'amendement du Gouvernement (en séance publique) supprimant le scénario alternatif qu'elle avait inséré à l'article 3.
3	Trajectoire de solde et de dette
4	Dépenses des administrations publiques	Expression différente de la norme de croissance des dépenses de l'ensemble des administrations publiques, afin de la rendre plus applicable : - le texte initial prévoyait une croissance moyenne sur la période (il était donc impossible de savoir avant 2015 si la norme était respectée) ; - le texte adopté par le Sénat remplace cette norme par une augmentation cumulée par rapport à 2010, définie année par année, par des montants en milliards d'euros constants.
5	Dépenses de l'Etat	Expression différente de la norme de croissance des dépenses de l'Etat, afin de la rendre plus applicable : - le texte initial fixait une règle de stabilité par rapport aux dépenses de l'année précédente, ce qui suggérait qu'un dérapage éventuel une année ne devait pas être compensé les années suivantes ; - le texte adopté par le Sénat remplace cette norme par un plafond de dépenses exprimé par un montant en milliards d'euros constants, devant être vérifié chaque année.
6	Plafonds de crédits triennaux de l'Etat
7	Dotations de l'Etat aux collectivités territoriales	Précision que la règle de stabilisation en valeur des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales s'entend : - chaque année (et non globalement sur la période) ; - jusqu'en 2014 (l'article pouvant donner l'impression, dans sa rédaction initiale, qu'il ne s'applique que jusqu'en 2013).
8	Dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (I) ; ONDAM (II) ; mise en réserve de dotations relevant de l'ONDAM (III)	Précision que la norme de dépenses des régimes obligatoires de base s'entend à périmètre constant (comme pour les autres dépenses). Précision que la part de l'ONDAM mise en réserve ne peut être inférieure à 0,3 %.
9	Mesures nouvelles sur les PO (I)	Montant des mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires en 2011 porté à 11 Mds € (contre 10 Mds € selon le texte initial), par coordination avec le PLF et le PLFSS.
	Stabilisation en valeur des dépenses fiscales (II) et niches sociales (III)*
10	Durée limitée à 4 ans des dépenses fiscales et niches sociales*	Disposition selon laquelle la règle de durée limitée des niches à 4 ans continue de s'appliquer aux niches créées ou étendues en 2009 ou en 2010.
11	Affectation à la réduction du déficit des surplus du produit des impositions de toute nature
12	Interdiction pour les ODAC d'emprunter à plus de 12 mois	Pérennisation de l'interdiction faite aux ODAC d'emprunter à plus de 12 mois
13	Information du Parlement sur les dépenses fiscales et les niches sociales	Maintien dans le corps de la LPFP (comme dans celui de la LPFP 2009-2012) de la disposition selon laquelle le Gouvernement remet au plus tard le 30 juin 2011 un rapport d'évaluation sur le « stock » de niches (le texte initial maintenait la référence à ce rapport, mais seulement dans le rapport annexé)
14	Transmission du projet de programme de stabilité au Parlement	Rétablissement de l'article, avec des modalités différentes (comme le vote du Parlement)
15	Possibilité de fongibilité entre dépenses et mesures nouvelles sur les PO (I)	Disposition insérée par le Sénat
	Bilan de la LPFP (II)	Précisions sur le contenu du rapport
	Indication des modalités de mise en oeuvre des II et III de l'article 8 (III)
	Chiffrage des mesures nouvelles sur les PO (IV)	Précisions sur le contenu du rapport
16	Abrogation de la LPFP 2009-2012

Remarques : Les modifications rédactionnelles et corrections d'erreurs matérielles ne sont pas prises en compte. Sauf indication contraire, les modifications résultent d'amendements du rapporteur général en commission ou d'amendements de la commission des finances en séance publique.

* Dispositions insérées par l'Assemblée nationale.

Source : commission des finances

Cependant, la principale faiblesse de la loi de programmation des finances publiques 2011-2014, comme de celle qui l'a précédée, est de ne présenter, par nature, aucun caractère contraignant. En effet, il s'agit d'une loi ordinaire, qui par conséquent ne s'impose pas aux lois ultérieures, en particulier la loi de finances initiale et la loi de financement de la sécurité sociale.