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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012

3 novembre 2011 : Sécurité sociale ( avis - première lecture )

B. LE FORT DYNAMISME DE LA DETTE SOCIALE

La croissance et l'accumulation des déficits du régime général a conduit à une opération de reprise de dette sans précédent à l'automne dernier et a modifié en profondeur le rôle des deux principaux acteurs intervenant dans ce secteur :

- l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), théoriquement destinée à gérer les déficits infra-annuels de trésorerie ;

- la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), chargée de l'amortissement à long terme de la dette sociale.

1. Une transformation sans précédent de la gestion de la dette sociale par la CADES
a) L'ampleur des déficits transférés

La loi organique n° 2010-1380 du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale et la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 ont procédé à l'opération de reprise de dette la plus importante depuis la création de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES).

Le schéma de reprise de dette adopté à l'automne dernier prévoit, en effet, le transfert à la CADES :

- en 2011, dans la limite de 68 milliards d'euros, des déficits cumulés du régime général et du FSV au titre des exercices 2009 et 2010 et des déficits prévisionnels des branches maladie et famille du régime général pour l'exercice 2011 ;

- entre 2011 et 2018, dans la double limite de 62 milliards d'euros sur la période et de 10 milliards d'euros par an, des déficits de la branche vieillesse et du FSV.

Cette reprise de dette est exceptionnelle à trois égards :

- son ampleur : 130 milliards d'euros au total seront transférés à la CADES entre 2011 et 2018, soit quasiment l'équivalent des déficits qui lui ont été transmis depuis 1996 ;

La dette votée, reprise et amortie après la reprise de dette de 2011

son étalement dans le temps : la reprise de dette de l'automne dernier concerne les déficits passés 2009 et 2010 et à venir de la branche vieillesse pour les années 2011 à 2018, soit une quasi-décennie. Jusqu'alors la plus importante reprise de dette sociale avait porté sur les déficits prévisionnels de trois exercices à venir. La loi du 13 août 2004 organisait ainsi une reprise de dette portant sur les années 2004, 2005 et 2006.

Reprises de dettes par la Cades depuis l'origine
avant reprise de dette de l'automne dernier

(en milliards d'euros)

Année

Vecteur

Nature de la dette reprise

Montant

1996

Ordonnance du 24 janvier 1996

Dette en trésorerie de l'ACOSS correspondant aux déficits cumulés des exercices 1994 et 1995 et déficit prévisionnel 1996 du régime général

20,89

Déficits 1995 et 1996 de la Canam

0,46

Emprunt ACOSS, repris par l'Etat en 1994 (remboursements à l'Etat jusqu'en 2005)

23,38

1998

LFSS pour 1998

Dette en trésorerie de l'ACOSS correspondant aux déficits cumulés du régime général depuis 1996 (après déduction de la fraction déjà prise en charge en 1996) et déficit prévisionnel de 1998

13,26

2003

LFSS pour 2003

Dette du Forec (première moitié régime général et autres régimes)

1,28

2004

LFSS pour 2004

Dette du Forec (deuxième moitié régime général)

1,10

LAAM du 13 août 2004

Déficits cumulés de la branche maladie du régime général au 31 décembre 2003 et déficit prévisionnel 2004

35,00

2005

Déficit prévisionnel de la branche maladie en 2005 (Compte tenu d'une « avance » de 1,69 milliard d'euros prélevée sur la somme de 35 milliards d'euros mentionnée à la ligne précédente)

6,61

2006

Déficit prévisionnel de la branche maladie en 2006 (Compte tenu d'une « avance » de 0,30 milliard d'euros prélevée sur la somme de 6,61 milliards d'euros mentionnée à la ligne précédente)

5,70

2007

Régularisation du déficit définitif 2006

- 0,06

2008

LFSS pour 2009

Déficits cumulés au 31 décembre 2008 de la CNAM, de la CNAV et du FSV (1ère tranche)

10,00

2009

Déficits cumulés au 31 décembre 2008 de la CNAM, de la CNAV et du FSV (2nde tranche)

17,00

Total

134,61

Source : Commission de suivi de la dette sociale

- sa nature, enfin : alors que jusqu'à présent les déficits transférés étaient en majeure partie des déficits issus de la branche maladie, la reprise de dette décidée, cet automne, a davantage concerné la branche vieillesse puisqu'elle est destinée à accompagner la montée en charge de la réforme des retraites. Ainsi, en 2018, dans l'hypothèse où aucune nouvelle reprise de dette n'est opérée, les déficits « vieillesse » transférés représenteront quasiment l'équivalent des déficits « maladie ».

Cumul des déficits transférés à la CADES de 1996 à 2018

Source : Cour des comptes, rapport sur la sécurité sociale - septembre 2011

b) Des moyens de financement exceptionnels

Surtout, afin de financer cette reprise de dette sans précédent, la durée d'amortissement de la CADES a été prolongée en dérogation à la loi organique du 2 août 2005 et ses sources de financement fortement accrues et diversifiées.


· Le schéma proposé dans un premier temps

Initialement, le Gouvernement souhaitant stabiliser le taux des prélèvements obligatoires, cette reprise de dette devait reposer sur le compromis suivant :

- l'adossement du Fonds de réserve des retraites (FRR) à la CADES, soit l'affectation à la Caisse de la recette que le FRR percevait jusqu'alors (65 % du prélèvement de 2 % sur les revenus du capital). Par ailleurs, le FRR devait verser chaque année à la caisse 2,1 milliards d'euros au titre de la réalisation de ses actifs. Ces deux catégories de recettes devaient permettre de transférer 62 milliards de dette à la CADES et ainsi financer l'amortissement des déficits de la branche vieillesse 2011-2018 ;

- l'allongement de la durée de vie de la CADES de quatre ans : l'article 1er de la loi organique relatif à la gestion de la dette sociale organise cette dérogation au principe introduit en 2005, selon lequel tout nouveau transfert de dette ne peut être opéré que par l'apport de ressources nouvelles. Cet allongement avait vocation à financer les déficits de crise du régime général et du FSV en 2009 et 2010, évalués à 34 milliards d'euros ;

- l'affectation à la CADES d'environ 3,2 milliards d'euros de recettes supplémentaires résultant de la révision de niches fiscales et sociales. Elles avaient vocation à financer, à hauteur de 34 milliards d'euros, le remboursement des déficits structurels du régime général et du FSV en 2009 et 2010, ainsi que le déficit prévisionnel de la branche maladie en 2011.

Le schéma de reprise de dette proposé initialement par le Gouvernement

Source : commission des finances

Ce premier schéma soulevait de nombreuses difficultés :

- l'allongement de la durée de vie de la CADES de quatre ans constituait une remise en cause du principe de non report sur les générations futures introduit en 2005 ;

- l'utilisation anticipée du FRR avait également soulevé de vives réactions car celui-ci devait techniquement participer au financement du système de retraites entre 2020 et 2040. Si la date d'entrée en jeu du FRR a été modifiée, néanmoins il convient de noter que sa finalité n'est pas totalement détournée puisqu'il contribuera à soutenir à double titre le système de retraites entre 2012 et 2024 ;

- la création d'un « panier » de recettes pour éviter une hausse de la CRDS, impôt pourtant originel de la CADES, ne présentait pas les mêmes garanties que la CRDS en termes de pérennité et de dynamisme et remettait surtout en cause la dimension spécifique de la CRDS qui n'est pas destinée à financer des dépenses de fonctionnement actuelles, encore moins des dépenses d'avenir, mais qui constitue le remboursement de dépenses de protection sociale passées.


· Le schéma finalement retenu

Soucieuse de garantir la qualité des ressources de la CADES, l'Assemblée nationale a refusé, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2011, l'affectation à la CADES du panier de recettes « assurance », qu'elle a fléché vers la Caisse nationale d'allocations familiales. En contrepartie, 0,28 point de CSG de la branche famille ont été transférés vers la CADES. Cette fraction de CSG correspondait en 2011 à 3,2 milliards d'euros, soit le montant nécessaire au refinancement de la dette sociale 2009-2011.

Ces « jeux de bonneteau », pour reprendre l'expression du rapporteur pour avis de la commission des finances en 2010, n'étaient cependant pas satisfaisants :

- le panier de recettes portant sur le secteur de l'assurance étant à rendement décroissant, il constituait une fragilisation du financement de son destinataire quel qu'il soit. La remise en cause du financement de la CNAF était aussi irrecevable que celle de la CADES. C'est pourquoi, le Gouvernement a souhaité compléter le panier de recettes affectée à la branche famille par deux ressources supplémentaires : la taxe sur les primes d'assurance automobile et une fraction de la taxe sur les droits tabacs ;

- par ailleurs, le procédé consistant à affecter à la CNAF des recettes fiscales diverses et non pérennes, afin de permettre un reversement de la CSG à la CADES, constituait une complexification supplémentaire qui s'éloignait des principes définis en 1996 par le législateur pour financer la dette sociale.


· Il en résulte, en tout état de cause, aujourd'hui :

- d'une part, un fort accroissement des ressources de la CADES, de plus de 7 milliards d'euros, soit un quasi-doublement par rapport à 2010 et un quintuplement par rapport à la date de création de la Caisse ;

Source : CADES

- d'autre part, une diversification de son financement. La Contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), pourtant recette « originelle » de la Caisse, ne représente plus que 40 % de ses ressources en 2011. Il est à rappeler que la diversification du financement de la CADES avait été entamée dès 2009, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 prévoyant l'affectation à la Caisse de 0,2 point de CSG dont bénéficiait le FSV.

Il est à noter que le rétablissement de la CRDS comme ressource unique de la CADES, nécessiterait de porter le taux de celle-ci de 0,5 à 1,25 %.

Cette opération dégagerait 9,2 milliards d'euros de recettes pour le régime général, soit moins que le déficit de la branche maladie 2012 avant mesures du présent projet de loi (12 milliards d'euros) ou un peu plus que le déficit de la branche maladie et famille 2012 après mesures du PLFSS pour 2012 (5,9 + 2,3 milliards d'euros).

Les ressources de la CADES à partir de 2011

Répartition de la ressource par type d'imposition

Répartition de la ressource par nature d'imposition

Source : CADES

c) Un premier bilan, un an après


· Un objectif d'amortissement tenu

Pour 2011, l'objectif d'amortissement de la dette sociale par la CADES a été atteint, conformément à ce qui avait été fixé par l'article 37 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, soit 11,4 milliards d'euros (I de l'article 5 du présent projet de loi).

Ce résultat porte le total de la dette amortie depuis la création de la Caisse à 59,3 milliards d'euros, soit 30 % du total de la dette reprise depuis sa création.

A la fin de l'année 2011, la dette restant à amortir s'établirait à 140,6 milliards d'euros.

Pour 2012, l'objectif d'amortissement fixé par l'article 27 du présent projet de loi s'élève à 11,1 milliards d'euros.

Amortissement de la dette sociale

(en milliers d'euros)

Année de reprise de dettes

Dette reprise cumulée

Amortissement annuel

Amortissement cumulé

Situation nette de l'année

1996

23 249

2 184

2 184

-21 065

1997

25 145

2 907

5 091

-20 063

1998

40 323

2 444

7 535

-32 788

1999

42 228

2 980

10 515

-31 713

2000

44 134

3 226

13 741

-30 393

2001

45 986

3 021

16 762

-29 224

2002

48 986

3 227

19 989

-28 997

2003

53 269

3 296

23 285

-29 984

2004

92 366

3 345

26 630

-65 736

2005

101 976

2 633

29 263

-72 713

2006

107 676

2 815

32 078

-75 598

2007

107 611

2 578

34 656

-72 955

2008

117 611

2 885

37 541

-80 070

2009

134 611

5 260

42 801

-91 810

2010

134 611

5 135

47 936

-86 675

2011 (p)

199 911

11 372

59 308

-140 603

2012 (p)

212 178

11 091

70 399

-141 779

Source : annexe 8 du présent projet de loi


· Un niveau de ressources suffisant pour une date d'extinction en 2025

Lors de l'examen du projet de loi organique relatif à la gestion de la dette sociale à l'automne dernier, le Sénat a inscrit, à l'initiative de la commission des affaires sociales, dans la loi organique, une clause de garantie de recettes pour la CADES.

Chaque année, la loi de financement doit assurer le respect de la règle d'affectation des recettes nécessaires au remboursement des dettes sociales reprises. Si les recettes affectées par le Gouvernement ne permettent pas le respect de cette règle, il faut que la loi de financement prévoie une augmentation, par exemple de la CRDS pour, le cas échéant, combler la différence

Selon le président de la CADES, Patrice Ract-Madoux, auditionné par votre rapporteur pour avis, le niveau actuel de ressources de la CADES permet, dans un scénario médian d'amortissement de la caisse, de respecter un horizon prévisionnel d'extinction de la dette sociale en 2025. L'objectif fixé l'année dernière serait donc respecté (21 ans + 4 années supplémentaires).

Il n'y a donc pas lieu d'affecter des ressources supplémentaires à la CADES.

La date d'extinction des missions de la CADES

La date d'extinction des missions de la CADES n'est plus mentionnée dans l'ordonnance n° 96 50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale.

L'extinction de la CADES dépend essentiellement de trois paramètres : le rendement de la ressource, l'évolution des taux d'intérêt et le taux d'inflation.

La durée d'amortissement de la dette sociale est ainsi appréciée au vu des éléments présentés par la caisse dans ses estimations publiques.

D'après l'annexe 8 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012, la CADES a une chance sur deux d'avoir intégralement amorti en 2025 la dette dont le refinancement lui a été confié. La probabilité que cette dette soit déjà remboursée en 2023 est de 5 % ; le risque qu'elle ne le soit pas avant 16 ans, soit en 2027, est également de 5 %.


· Le programme de financement en 2011

La CADES émet différents types d'emprunt à plus ou moins long terme, en euros ou en devises. La structure de la dette reflète donc les choix opérés par la CADES au cours des années précédentes dans le cadre de sa politique d'émission.

Cependant, de façon transitoire, chaque nouvelle opération de reprise nécessite de mobiliser des disponibilités importantes en peu de temps, et donc d'accroître le volume des dettes à court terme (essentiellement sous forme de billets de trésorerie ou de « commercial papers »). Ces dernières seront progressivement converties en dettes à moyen et long terme (essentiellement sous forme obligataire).

Ainsi, la CADES a, au début de l'année 2011, annoncé aux marchés qu'elle limiterait sa réalisation d'emprunts à moyens et long terme en 2011 et 2012 entre 30 et 35 milliards d'euros, ce qui implique une sollicitation importante des emprunts à court terme à hauteur de 30 à 38 milliards d'euros d'encours à la fin de l'année 2011. Au final, en 2011, les émissions à court terme devrait représenter 33 milliards d'euros et celles à moyen et long terme 35 milliards d'euros.

Selon le président de la CADES, ce programme d'émissions a été bien accueilli par les marchés et s'est réalisé sans à-coup.

Evolution du programme de financement 2011 de la CADES

Source : CADES


· Le coût de son financement

Le coût de portage de la dette sociale par la CADES mobilise une part importante de ses ressources. Ainsi, en 2011, la charge de la dette a représenté plus de 3,7 milliards d'euros, soit 24 % de ses produits.

Depuis sa création, les intérêts d'emprunt servis par la CADES auraient représenté 33,6 milliards d'euros, soit plus du tiers des ressources qui lui ont été affectées.

Source : CADES

Grâce à la forte baisse des taux « courts » constatée depuis le début de l'année 2009, qui s'est rapidement répercutée sur les taux variables, le coût de refinancement de la CADES a fortement baissé entre la fin de l'année 2008 et le 31 juillet 2009, passant de 3,89 % à 3,27 % au 31 juillet 2009, de même qu'entre 2010 et 2011 passant de 3,56 à 2,92 %.

Evolution du coût de refinancement

 

31/12/2008

31/07/2009

31/12/2010

31/08/2011

Taux variable

3,68 %

1,09 %

1,41

1,49

Taux fixe

3,87 %

3,79 %

3,70

3,70

Taux indexé

4,28 %

4,27 %

4,23

4,06

Taux global de refinancement

3,89 %

3,27 %

3,56

2,92

Source : Annexe 8 du présent projet de loi de financement

Compte tenu du niveau actuel particulièrement bas des taux d'intérêt, votre rapporteur pour avis souhaite attirer l'attention sur l'éventuel impact d'une remontée des taux sur le calendrier d'amortissement de la dette, même si la remontée des taux n'est qu'un facteur de risque parmi d'autres pour la caisse.

d) De nouvelles reprises de dette à venir rapidement ?


· Un nouveau transfert de dette pour 2012 dans le respect des dispositions de l'article 4 bis de l'ordonnance du 24 janvier 1996

L'article 20 du présent projet de loi prévoit une nouvelle reprise de dette, cette fois au bénéfice de la branche vieillesse du régime des exploitants agricoles. Les déficits comptables cumulés 2009-2010 de la branche doivent être transférés à la CADES, soit un montant de 2,5 milliards d'euros.

Pour financer ce transfert, le rendement des ressources de la CADES est augmenté de manière pérenne par le biais de deux nouvelles mesures : l'aménagement du régime d'imposition des plus-values immobilières voté en loi de finances rectificative pour 2011 et la révision des modalités d'abattement de CSG et de CRDS pour frais professionnels proposé dans le présent projet de loi de financement (article 13).

Ces recettes d'un montant total estimé à 220 millions d'euros devraient être suffisantes compte tenu du nouveau « tarif » établi par la CADES, selon lequel tout transfert de déficit de 10 milliards d'euros doit être accompagné d'un apport de recettes de 0,063 point de CRDS, soit pour un transfert de 2,5 milliards d'euros, 0,016 point de CRDS ou environ 200 millions d'euros de recettes supplémentaires.

Votre rapporteur pour avis note ainsi que cette nouvelle opération de reprise de dette est financée via une augmentation du produit des ressources déjà affectées à la Caisse, et non par une nouvelle recette, dans le respect de l'article 4 bis de l'ordonnance du 24 janvier 1996 qui prévoit que « tout nouveau transfert de dette à la caisse d'amortissement de la dette sociale est accompagné d'une augmentation des recettes de la caisse permettant de ne pas accroître la durée d'amortissement de la dette sociale ».


· De nouveaux transferts quasi inévitables

De nouvelles dettes devront, à ne pas en douter, être prochainement transférées à la CADES.

En effet, contrairement aux déficits « vieillesse », le schéma esquissé à l'automne dernier n'apporte pas de solutions aux déficits à venir de la branche maladie et de la branche famille. Or, selon l'annexe B du présent projet de loi de financement (après mesures proposées par le PLFSS), le déficit cumulé des branche maladie et famille sur la période 2012-2015 devrait atteindre plus de 20 milliards d'euros, ce à quoi pourraient s'ajouter des déficits « vieillesse » plus importants que prévus initialement dans le schéma de financement de la réforme des retraites de 2010 (ce point sera développé dans la suite du présent rapport).

De façon plus générale, il convient de rappeler que les mesures proposées l'année dernière étaient certes nécessaires - l'ACOSS ne pouvant supporter plus longtemps des plafonds de trésorerie records - mais n'apportent pas de solution à la dynamique de la dette : le transfert des déficits sociaux à la CADES constitue en réalité une « mesure de gestion » et ne prévient pas la formation de nouveaux déficits ; l'enrayement de la dette impose une action sur les recettes et sur les dépenses.


· Le sort du FRR en suspens ?

Comme cela a été précédemment indiqué, l'année 2011 a également été marquée, en application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, par la mobilisation du Fonds de réserve pour les retraites (FRR) pour le financement du schéma de reprise des déficits 2011-2018 de la branche vieillesse du régime général et du FSV. Ce transfert de dette doit permettre d'accompagner la phase de montée en charge des mesures de redressement votées dans la loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites.

La mobilisation du FRR se traduit de deux façons :

- d'une part, l'affectation à la CADES de la recette que le FRR percevait jusqu'alors, soit 65 % du prélèvement de 2 % sur les revenus du capital ;

- d'autre part, le versement par le FRR, chaque année, à la caisse de 2,1 milliards d'euros au titre de la réalisation de ses actifs. Le FRR devrait pouvoir, avec un tel objectif, continuer à exercer ses activités de placement jusqu'en 2024. Le premier versement de 2,1 milliards d'euros à la CADES a eu lieu le 26 avril 2011.

Compte tenu de ces éléments, le conseil de surveillance du Fonds a adopté, le 13 décembre 2010, une nouvelle allocation stratégique de ses actifs dont la mise en oeuvre s'est réalisée progressivement en 2011. Celle-ci fixe deux objectifs au FRR : sécuriser les versements à la CADES tout en recherchant un rendement supplémentaire à l'horizon 2024. Il est à noter que rien n'est prévu s'agissant de cet éventuel surplus de ressources en 2024.

Comme l'a indiqué Raoul Briet, président du conseil de surveillance du FRR, à votre rapporteur pour avis, l'année 2011 a été marquée par de fortes tensions sur les marchés financiers compte tenu de la « crise grecque » et du ralentissement de la croissance économique. Le portefeuille du FRR a néanmoins bien résisté compte tenu, notamment, de la nouvelle stratégie d'allocation des actifs du fonds qui se traduit par la réduction de la part des actifs de performance au profit des actifs obligataires qui représentent un peu plus de 60 % aujourd'hui du portefeuille du fonds, contre moins de 50 % en 2009.

Composition du portefeuille d'actifs du FRR

Source : FRR

Une fois déduit le versement de 2,1 milliards d'euros à la CADES, la valeur des actifs du FRR atteint 35,1 milliards d'euros en septembre 2011.

La performance du fonds depuis le début de l'année 2011 s'élève ainsi à 0,2 %, portant sa performance globale en moyenne annuelle depuis sa création à 2,8 %.

Valeur de marché de l'actifs du FRR depuis 2009 (au 31 décembre) et performance annuelle des placements

(en milliards d'euros)

 

2009

2010

2011 (p)

Actifs du FRR au 31/12

33,3

37,0

35,1

Dont soulte IEG1(*)

3,3

3,5

3,9

Versements à la CADES

   

+ 2,1

Performance annuelle des placements

15,0 %

4,2 %

0,2 %

Performance annualisée depuis l'origine

2,8 %

3,0 %

2,8 %

Source : commission des comptes de la sécurité sociale - septembre 2011

Comme l'a indiqué le président du conseil de surveillance du FRR à votre rapporteur pour avis, si la nouvelle stratégie d'allocation des actifs du fonds lui permet de mieux résister à la crise, elle risque, en revanche, de ralentir la remontée de sa performance en cas de reprise de la croissance. La réduction de la part « performance » du portefeuille du fonds le protège en cas de crise, mais le rend davantage « inerte » en cas de reprise.

Or, compte tenu de la performance relativement faible du FRR en moyenne annualisée (soit 2,8 %) par rapport au coût de refinancement de la dette sociale (soit en moyenne 3,3 %), la tentation pourrait être grande, dans les années à venir, et compte tenu des nouveaux déficits qui seront inévitablement transférés à la CADES, de revenir sur le schéma mis en place à l'automne dernier et de demander au fonds des versements annuels plus importants, voire de « liquider » en une seule fois ses actifs.

Votre rapporteur pour avis sera attentif à cette question.

2. Une modification importante du rôle de l'ACOSS

Un deuxième acteur intervient désormais, malgré lui - puisqu'il ne s'agit pas théoriquement de son rôle - dans la gestion de la dette sociale : l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale. Son positionnement sur les marchés financiers a considérablement évolué depuis 2010.

a) Retour sur la gestion exceptionnelle de 2010


· Le rôle de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) a été régulièrement « détourné » de sa fonction initiale

La faculté pour l'ACOSS de recourir à des ressources non permanentes (emprunt à court terme) doit en principe servir à couvrir les décalages temporaires entre les dépenses et les encaissements de recettes des différentes branches de la sécurité sociale.

Or le dispositif a été régulièrement détourné de ses objectifs initiaux. Ainsi, loin de combler un déséquilibre passager des finances sociales, les plafonds d'avances de l'ACOSS ont été systématiquement utilisés pour refinancer à court terme une dette qui fait ensuite l'objet d'un refinancement à long terme opéré par la CADES.

Contrairement à cette dernière, l'ACOSS n'amortit pas les déficits mais cette solution a l'avantage, pour les Gouvernements successifs de permettre de différer les reprises de dette, qui depuis 2005 doivent être financés par l'affectation à la CADES de nouvelles ressources.


· Un pas supplémentaire a été franchi en 2010, le plafond d'avances de trésorerie de l'ACOSS a atteint le niveau record de 65 milliards d'euros

Les déficits nés de la crise en 2009 et 2010 ont, ainsi, été financés en 2010 par des avances de trésorerie de l'ACOSS et donc par l'emprunt à court terme. La loi de financement pour 2010 avait ainsi fixé le plafond d'avances de l'ACOSS à 65 milliards d'euros. Ce niveau d'avances historique correspondait au double du plafond 2009 revalorisé de 10 milliards d'euros en cours d'année.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, ce plafond d'avances s'est révélé « confortable » en 2010 puisque le point bas de trésorerie a été atteint à la fin de l'année avec une besoin de financement de 52 milliards d'euros. Le solde moyen de trésorerie s'est élevé à -33,9 milliards d'euros.


· Une stratégie de financement diversifiée

Afin de couvrir en 2010 les déficits des caisses du régime général et du FSV, l'ACOSS a mis en place une stratégie de financement diversifié. Les financements ont reposé sur :

- un engagement fort du « banquier » traditionnel de l'ACOSS, la Caisse des dépôts et des consignations (CDC) ;

- un recours aux billets de trésorerie, programme engagé depuis 2007, en application de l'article 38 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 ;

- l'ouverture d'un programme de « Papier commercial Euro » (ECP), avec l'assistance technique de l'Agence France Trésor. Un mandat de gestion a été signé entre les deux entités le 17 février 2010 pour une durée de deux ans, associé à un cahier de procédures détaillant les modalités de mise en oeuvre du programme ;

- l'émission de billets auprès d'autres acteurs publics, comme l'AFT. L'AFT avait, déjà, dans une logique d'optimisation de la gestion des trésoreries publiques, réalisé en 2008 et 2009, plusieurs opérations ponctuelles d'achat de billets de trésorerie (de 2 à 5 milliards d'euros) pour faire face aux points les plus bas du profil de trésorerie ACOSS ;

- la mutualisation des trésoreries sociales qui conduisent depuis la fin 2008 à l'achat de billets de trésorerie émis par l'ACOSS par différents acteurs de la sphère sociale qui enregistrent des excédents de trésorerie. Ainsi, la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), les régimes complémentaires du RSI, ou encore les excédents de trésorerie saisonniers lors du recouvrement de la contribution sociale de solidarité sur les sociétés (C3S), participent au financement des besoins de trésorerie de l'ACOSS ;

- enfin, les dépôts de trésorerie de certains acteurs de la sphère sociale enregistrant des excédents de trésorerie auprès de l'ACOSS, contre rémunération. L'article L. 225-1-3 du code de la sécurité sociale, introduit par l'article 33 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, autorise les régimes obligatoires de base autres que le régime général et les organismes et fonds visés au 8° du III de l'article LO. 111-4 à déposer tout ou partie de leurs disponibilités auprès de l'ACOSS contre rémunération. C'est actuellement le cas de la Haute autorité de santé et de la CNSA.

Les instruments de financement du régime général en 2010

 

Encours au 31/12/2010

%

Encours moyen en 2010

%

Emprunt CDC

20,0

39,9

19,1

56

Avances CDC

-

 

1,3

4

Billets de trésorerie

24,0

47,9

11,1

32

European commercial papers

5,3

10,6

1,9

6

Dépôts d'organismes sociaux

0,8

1,6

0,6

2

Total dettes financières

50,1

 

34,1

 

Source : Cour des comptes, rapport sur la sécurité sociale de septembre 2011

b) Des conséquences durables en dépit d'un relatif « retour à la normale » des plafonds d'avance de trésorerie

Selon les représentants de l'ACOSS auditionnés par votre rapporteur pour avis, ce financement complexe s'est soldé sur le plan pratique par un succès.


· Un relatif « retour à la normale »

Néanmoins, la solution choisie par le Gouvernement en 2010 ne pouvait être rééditée en 2011. En effet, que ce soit pour des raisons pratiques ou de principe, le financement par l'ACOSS de tels montants de déficits ne pouvait être qu'exceptionnel.

Compte tenu de la reprise de dette, le plafond d'avances de trésorerie de l'ACOSS pour 2011 a ainsi été revu à la baisse : initialement fixé à 20 milliards d'euros en loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, il a été révisé à 18 milliards d'euros en loi de financement rectificative pour 2011.

Pour 2012, l'article 32 du présent projet de loi de financement propose un plafond d'avances de 21 milliards d'euros. Pour l'ACOSS, ce plafond est « raisonnable » compte tenu du profil prévisionnel de trésorerie de l'agence, sous réserve toutefois d'un respect de la dynamique d'évolution de la masse salariale retenue par le présent projet de loi - point sur lequel votre rapporteur pour avis reviendra dans la suite du présent rapport - et de l'Objectif des dépenses d'assurance maladie (ONDAM).

Comparé à 2010, ces plafonds d'avance de trésorerie paraissent, il est vrai, en nette diminution. Ils n'en demeurent pas moins très élevés au regard des années passées, notamment après une opération de reprise de dette.

Evolution du plafond d'avances de trésorerie de l'ACOSS

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances


· Un changement de nature de l'ACOSS ?

- La forte diminution de la part de la CDC dans la couverture du besoin de financement de l'ACOSS

« Traditionnellement», l'ACOSS se finançait essentiellement auprès de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), dans un cadre régi par une convention financière.

Cependant, la crise des marchés financiers en 2008 ayant eu pour effet de renchérir ses propres conditions de refinancement, la Caisse a, dès juillet 2009, demandé de modifier la convention qui la liait à l'agence. Suite aux pertes financières enregistrées par la CDC en 2008 sur le programme de prêts à l'ACOSS, un avenant à la convention a en effet été signé le 16 juillet 2009 afin de redéfinir l'équilibre financier entre les deux parties et de prendre en compte l'impact de la crise. Cet avenant revoyait les conditions tarifaires en cas de circonstances « exceptionnelles » de marché et fixait les principes de gestion des risques entre les deux organismes.

La nouvelle convention ACOSS-CDC signée pour la période 2011-2014 acte des points forts et modifie en profondeur le rôle joué par la caisse dans le financement du régime général.

Elle repose sur trois points principaux :

1) un apport de financement CDC qui vient en appui des financements de marché de l'ACOSS.

L'engagement de la CDC est, en effet, désormais limité au tiers du plafond de ressources non permanentes autorisé pour l'année concernée et, en tout état de cause, à 10 milliards d'euros.

Les financements CDC peuvent prendre la forme de prêts longs demandés en fin d'année N-1 pour l'année N, des « prêts tuiles » pour couvrir ponctuellement le versement des pensions par la CNAV au 9 de chaque mois (soit un montant de 3,5 milliards d'euros) et une enveloppe d'avance à 24 heures pour 1,5 milliard d'euros.

2) l'introduction de contraintes importantes relatives au découvert infra-journalier et à la gestion de la liquidité.

3) une réduction des taux créditeurs conduisant à envisager d'autres modalités de placement lorsque des soldes créditeurs sont générés à court terme pour préparer des échéances de dépenses (pensions à verser, par exemple).

Comme l'indique la Cour des comptes dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2011, la part de la CDC dans la couverture du besoin de trésorerie de l'ACOSS sera ainsi passée de 100 % dans la première moitié des années 2000 à 83 % en 2008, 61 % en 2010, pour avoisiner désormais les 30 %.

- Une modification du rôle de l'agence

Il s'en suit une modification profonde du rôle de l'ACOSS qui est devenu un acteur important des marchés financiers. En effet, comme le souligne la Cour des comptes, dans son rapport précité, « qu'il ait été ou non pleinement souhaité par sa tutelle ministérielle, le nouveau positionnement de l'ACOSS comme acteur des marchés financiers s'inscrit dans la durée. En effet, un retour à l'équilibre des finances sociales n'atténuerait pas l'obligation pour l'agence de couvrir par des appels au marché jusqu'aux deux tiers de ses besoins infra-annuels de trésorerie. »

Comme l'ont indiqué les représentants de l'agence auditionnés par votre rapporteur pour avis, si le nouveau positionnement de l'ACOSS sur les marchés se traduit par une baisse des coûts de la ressource, qui ne comprend plus de marge bancaire, il engendre, en contrepartie, une prise de risque de l'agence plus grande.

Celle-ci a, d'ailleurs, dû procédé à un renforcement de son contrôle interne afin de prendre en compte des problématiques nouvelles telles que la gestion du risque de liquidité et du risque de taux.

L'article 31 du PLFSS pour 2012 tire en quelque sorte les conséquences de ce nouveau positionnement de l'agence en prévoyant un encadrement de la politique d'emprunt et de placement des organismes de sécurité sociale. Ainsi, selon cet article, l'ACOSS devra soumettre chaque année aux ministres chargés de sa tutelle son programme d'émission de titres de créance négociables pour approbation. En outre, un audit annuel relatif à la politique de gestion du risque de liquidité mise en oeuvre par l'ACOSS sera mené.

S'agissant des autres organismes sociaux habilités à mobiliser des ressources non permanentes en application de la loi de financement de la sécurité sociale, ils seront tenus de se financer auprès d'un établissement de crédit agréé pour un emprunt ne pouvant avoir un terme supérieur à un an.

Votre rapporteur pour avis approuve ce dispositif de nature à accompagner l'ACOSS dans son changement de compétences. Il note que ce mécanisme se rapproche de ce qui existe déjà pour l'Etat en la matière (article 113 de la loi de finances rectificative pour 2004).

c) Vers de nouveaux plafonds records ?

Si la dernière reprise de dette a permis de « soulager » la trésorerie de l'ACOSS, votre rapporteur pour avis attire l'attention sur un risque de voir se reconstituer rapidement de nouveaux déficits et ainsi apparaître une nouvelle « envolée » des plafonds d'avances de trésorerie, ceci d'autant plus que, comme il l'a indiqué précédemment, le plafond fixé pour 2012, bien que très inférieur à 2010, demeure à un niveau élevé surtout au lendemain d'une importante reprise de dette.

Une telle situation ne serait pas satisfaisante :

- le niveau particulièrement élevé du plafond d'avances conduit l'ACOSS à diversifier son financement ou à renégocier des dispositifs existants, ce qui se révèle délicat ;

la multiplication de sources de financement ne signifie pas pour autant la possibilité de couvrir n'importe quel niveau de besoin de trésorerie. Selon les informations communiquées par l'ACOSS, le niveau maximal d'avances pouvant être consenties par l'agence dans des conditions sécurisées est de 70 milliards d'euros ;

- une remontée des taux d'intérêt pourrait engendrer un fort accroissement des charges financières de l'agence. En 2011, celles-ci ne se sont élevées qu'à 137 millions d'euros en raison des conditions avantageuses de financement.


* 1 Depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, le FRR a pour mission de gérer à l'horizon 2020 et pour le compte de la CNAV, 40 % de la soulte versée par la caisse nationale des industries électriques et gazières (IRG) au régime général en contrepartie de son adossement.