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Projet de loi de finances pour 2012 : Action extérieure de l'État : diplomatie culturelle et d'influence

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Action extérieure de l'État : diplomatie culturelle et d'influence ( avis - première lecture )

ANNEXE I - PERSONNALITÉS ENTENDUES

Mme Anne-Marie DESCOTES, Directrice de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE)

Mme Laurence AUER, Secrétaire générale de l'Institut français.

Mme Béatrice KAHIAT, Directrice déléguée de Campus France, accompagnée de M. Claude TORRECILLA, Responsable de la Communication.

Contact avec M. Jean-Claude JACQ, Secrétaire général de la Fondation Alliances françaises.

ANNEXE II - AUDITION DE M. Xavier DARCOS, ambassadeur en mission pour la politique culturelle extérieure de la France, président exécutif de l'Institut français

(le 9 novembre 2011, conjointement avec la commission de la culture)

Mme Marie-Christine Blandin, présidente de la commission de la culture, co-présidente - Nous avons le plaisir d'accueillir aujourd'hui M. Xavier Darcos en sa qualité de président de l'Institut français afin de nous dresser un premier bilan d'étape de la mise en place de la nouvelle agence culturelle et de l'exécution des missions qui lui ont été confiées par la loi du 27 juillet 2010. Cette audition sera également l'occasion de l'interroger sur le contenu du projet de contrat d'objectifs et de moyens qui liera l'Institut à l'État pour la période 2011-2013 et qui a été transmis pour avis à nos deux commissions au début de cette semaine.

Après avoir longtemps milité pour un sursaut de notre diplomatie culturelle et d'influence, nous serons particulièrement attentifs à la définition stratégique de notre action culturelle extérieure et aux moyens que les pouvoirs publics sont prêts à consentir à prestige intellectuel, culturel, linguistique et moral que nous entretenons à l'étranger.

M. Jean-Louis Carrère, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, co-président - Je souhaite la bienvenue à notre ancien collègue Xavier Darcos. Vous savez l'intérêt que portent nos deux commissions à l'action culturelle extérieure de la France. Je rappelle que le Sénat a beaucoup travaillé sur l'acte de naissance de l'Institut français, c'est-à-dire le projet devenu loi du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État, rapporté par MM. Joseph Kergueris et Louis Duvernois.

Nous sommes donc impatients d'entendre son nouveau président. J'observe également que la stratégie de l'Institut français est indissociable de son financement, comme le précise explicitement le contrat d'objectifs et de moyens sur lequel nous vous entendons. C'est pourquoi nos rapporteurs budgétaires sur les crédits de l'action extérieure de l'Etat, MM. Jean Besson et René Beaumont, auront l'occasion de vous interroger en détail sur les enjeux du déploiement de l'Institut français.

M. Xavier Darcos, président de l'Institut français. - Je vous remercie de votre accueil et suis particulièrement heureux de venir devant les deux commissions de la Culture et des Affaires étrangères du Sénat pour présenter le contrat d'objectifs et de moyens de l'Institut français, qui, je le rappelle est le nouvel opérateur de l'action culturelle extérieure, depuis sa création, le 1er janvier 2011. J'adresse tout particulièrement mon amical souvenir aux rapporteurs René Beaumont et Jean Besson.

Il s'agit pour moi d'accomplir, au nom de l'Institut français, une obligation statutaire. En effet, le contrat d'objectifs et de moyens (COM) doit recevoir, conformément à l'article premier de la loi du 27 juillet 2010 sur l'action extérieure de l'Etat, un avis des deux assemblées avant son approbation par le Conseil d'administration. Le projet de contrat d'objectifs et de moyens a d'ores et déjà reçu un avis favorable du Comité d'orientation stratégique de l'Institut français, le 28 septembre dernier, sous la présidence du ministre d'Etat, ministre des affaires étrangères et européennes, M. Alain Juppé, et du ministre de la culture et de la communication, M. Frédéric Mitterrand. Il est prévu, par la suite, de soumettre le COM à l'approbation définitive du conseil d'administration de l'Institut le 15 décembre prochain. Je rappelle également que le projet de COM prévu par les statuts et proposé par le ministère des affaires étrangères et européennes doit être co-signé par le ministère de la culture et de la communication et le ministère du budget, même si l'Institut français n'est soumis à la tutelle du seul ministère des affaires étrangères et européennes.

Ce projet s'articule en quatre objectifs : le premier est d'inscrire l'action culturelle extérieure dans les objectifs de notre politique étrangère ; le deuxième consiste à soutenir et à développer l'action du réseau culturel dans le monde : permettez-moi à ce sujet de souligner combien les personnels de ce réseau parviennent à « soulever des montagnes », avec des moyens réduits mais un dévouement exceptionnel. Le troisième objectif fixé par le COM est de développer des partenariats au profit d'une action plus cohérente et efficace. C'est une nécessité pour le rayonnement et l'efficacité de l'action du nouvel Institut français. Enfin, le quatrième objectif vise à améliorer le pilotage et l'efficience dans la gestion des ressources.

Le préambule du contrat d'objectifs assigne à l'Institut français une mission claire : porter une ambition renouvelée pour notre diplomatie d'influence, contribuer au rayonnement de la France à l'étranger, accompagner le développement culturel des pays envers lesquels nous avons un devoir de solidarité et promouvoir la diversité culturelle et linguistique, dans une démarche d'écoute et de partenariat. L'Institut français a également pour mission de renouveler les modalités d'action de notre diplomatie culturelle, de renforcer nos leviers d'influence et de dialogue avec les sociétés civiles et les nouvelles élites. Il met en oeuvre les priorités géographiques définies par le département.

Pour compléter ce rappel des quatre objectifs, je veux souligner l'ambition qui sous-tend ces différents chapitres du projet de contrat d'objectifs et de moyens.

Tout d'abord, il nous est demandé d'adapter nos actions aux zones géographiques prioritaires pour le ministère et de les orienter plus particulièrement cette année vers le sud de la Méditerranée ainsi que de mettre l'accent sur les pays émergents. Une discussion avec notre autorité de tutelle est en cours pour définir précisément les pays prescripteurs pour notre action. Ensuite, l'accent est mis sur l'appui à la création française contemporaine, dans tous les domaines : artistique, littéraire, cinématographique, et pour la diffusion des savoirs. Cela confirme notre rôle essentiel en matière de soutien aux créateurs vivants, d'arts visuels et d'aide à la traduction d'auteurs. Je tiens à souligner que la diffusion à l'étranger de la création française actuelle est fondamentale à mes yeux : elle implique les hommes et les femmes auteurs, acteurs, artistes, metteurs en scène qui vont entretenir l'image de la France dans les grands médias internationaux. Nous voulons aussi que les créateurs du monde de nationalité étrangère puissent venir se manifester chez nous. Nous favoriserons également le débat d'idées, c'est-à-dire la diffusion de la pensée française, économique, sociale ou scientifique pour défendre notre place intellectuelle dans le monde. J'ajoute que l'enseignement de la langue française, qui est le socle commun de notre action, est pour moi une priorité essentielle et transversale pour l'Institut français. La coopération culturelle et la promotion de la diversité culturelle fait également partie de nos priorités : mes déplacements récents m'ont permis de constater à nouveau combien les créateurs et les artistes africains, par exemples, comptent sur nous pour trouver des plateformes leur permettant de trouver une visibilité et de renforcer leurs chances d'accéder ensuite aux grands circuits internationaux de distribution commerciale.

Sur le terrain, c'est, bien entendu, le réseau culturel de coopération qui a un rôle essentiel dans la mise en oeuvre de ces objectifs. L'Institut français qui a pour mission de créer une nouvelle relation avec ce réseau - dans lequel, je le souligne, les alliances françaises ont une place éminente - doit d'abord s'efforcer de le soutenir au mieux. Pour cela, nous mettons tout d'abord en place des outils numériques mutualisés et structurants : un effort particulier est consenti pour la diffusion des films français qui seront très aisément accessibles pour le réseau culturel grâce à la mise à la disposition instantanée de fichiers. Ensuite, l'Institut est chargé de l'ensemble des actions de formation des agents du réseau culturel, à la fois les agents expatriés et les agents de recrutement local ; deux millions d'euros ont été consacrés cette année à cette action, qui a concerné 900 personnes, que nous prenons très au sérieux. Nous avons également pour objectif de développer une stratégie de communication visant à construire une image forte, d'instituer une nouvelle marque et de la faire vivre dans le réseau, en coopération avec les alliances françaises avec lesquelles nous travaillons en commun.

Nous sommes par ailleurs en train de nouer des partenariats avec l'ensemble des grands opérateurs de l'action culturelle ; cette politique active nous conduit à signer de nombreuses conventions de partenariat afin de démultiplier notre action. Tel est, par exemple, le cas avec le Centre national du cinéma, avec la Bibliothèque nationale de France et bientôt Campus France. Cette contractualisation permettra de délimiter avec précision nos champs d'intervention respectifs et d'éviter les confusions.

Enfin, conformément à la loi, nous sommes conduits à mener une expérimentation de rattachement de douze postes diplomatiques à l'Institut français. Un bilan d'évaluation en sera tiré d'ici 2013 : il sera soumis aux commissions parlementaires et servira de base à l'éventuelle généralisation de cette expérience.

J'en viens aux questions budgétaires car les objectifs opérationnels formulés dans le projet de contrat sont assortis de moyens nécessaires à leur mise en oeuvre. Je me félicite, au vu de la conjoncture actuelle, que l'Institut français ait pu bénéficier dès sa création d'un cadrage budgétaire triennal. Ainsi, le projet de COM prévoit que l'établissement public dispose d'un budget annuel de 37,6 millions d'euros en 2011, de 37,06 millions d'euros en 2012 et de 36,5 millions d'euros en 2013. Un tableau d'indicateurs de performance et de gestion, en cours de finalisation, servira à vérifier la bonne exécution de ce budget.

Pour conclure, je tiens à souligner, que depuis l'audition à laquelle vous m'aviez convié le du 7 février dernier, le processus d'installation de l'Institut français et de lancement de la réforme a bien avancé dans des délais très brefs. Aujourd'hui même, l'Institut français déménage dans ses nouveaux locaux. L'année 2011 est une année de démarrage pour le nouvel opérateur et l'adoption de son COM marquera une étape importante de sa création.

M. Jean Besson - Ma première question porte sur le caractère industriel et commercial de l'Institut Français. Du point de vue fonctionnel, ce choix peut assurément se justifier par une souplesse de gestion accrue. Cependant, je note d'abord, de façon générale, que le recours aux « agences » est de nature à affaiblir la précision du contrôle parlementaire sur les dotations qui leur sont allouées : c'est pourquoi nous devons observer une vigilance particulière à l'égard de leur stratégie ainsi que de leur gestion et votre audition est, à ce titre, particulièrement opportune. En second lieu, je me demande également de quelle façon vous prenez en compte la dimension symbolique de cette gestion par un établissement industriel et commercial car elle semble, selon certaines organisations syndicales, comporter un risque de démotivation pour certains personnels dont le dévouement procède d'un engagement au service d'une cause désintéressée.

En second lieu, on a souvent déploré une excessive complexité du réseau culturel qui s'accompagnait d'une certaine dissémination des crédits. La mise en place de l'Institut français est, de ce point de vue, un progrès indéniable. Mais certains craignent que le développement de l'Institut amène une dépossession progressive de l'ambassadeur sur la partie culturelle du réseau : qu'en pensez-vous ?

M. René Beaumont - Je le réaffirme : la France n'a pas de meilleur ambassadeur que sa culture et je souhaite donc avant tout vous féliciter pour la rapidité de la mise en place de l'Institut français. Comme vous le savez, les Alliances françaises s'inquiètent des conséquences du déploiement de l'Institut Français et font valoir qu'au moment de la discussion de la loi du 27 juillet 2010, le Gouvernement s'était engagé, pour éviter les « doublons », à ce qu'on ne crée d'Instituts français par fusion que dans les villes où existaient un service culturel (SCAC) et un centre culturel (EAF) ; les alliances française ont besoin d'être confortées sur ce point. Par ailleurs, n'y a-t-il pas un risque de confusion entre les deux « marques » ou logos de l'Institut français et de l'Alliance française pour le citoyen qui a peut-être quelques difficultés à comprendre la distinction entre les entités qui composent le réseau culturel. En outre, au plan financier, le projet de contrat d'objectifs et de moyens comporte des dispositions extrêmement volontaristes pour, je cite, « lever des cofinancements » à tous les niveaux (entreprises, collectivités territoriales et Union européenne) : il est, dès lors, compréhensible que les Alliances françaises puissent s'inquiéter de l'éventuelle concurrence qui pourrait résulter de cette démarche ? Sur ces deux points, quels apaisements et garanties pouvez-vous apporter au réseau des alliances françaises : la voie conventionnelle vous parait-elle suffisante ou faut-il, à votre avis, légiférer dans ce domaine ?

En second lieu, à mon avis, à l'heure de l'Internet, la diplomatie culturelle et la francophonie seront numériques ou ne le seront pas : où en sont la stratégie de l'Institut français et les mesures prises dans ce domaine ?

M. Louis Duvernois, rapporteur pour avis des crédits de la mission « Action extérieure de l'État » de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. - La conception et l'élaboration de la loi du 27 juillet 2010 a été un exercice compliqué pour diverses raisons. Mais, un an après, on peut se féliciter du chemin parcouru. Aujourd'hui, l'Institut français est en ordre de marche.

Parmi les difficultés déjà évoquées, l'une d'entre elle concerne les relations avec les postes diplomatiques. Au-delà des 12 postes concernés par l'expérimentation, l'Institut français parvient-il à nouer des relations étroites et constructives avec les missions diplomatiques ?

Et quelles sont les perspectives de la refonte du décret relatif au pouvoir des ambassadeurs ?

Enfin, quel est le rôle des collectivités territoriales, déjà présentes bien avant l'adoption la loi ? Elles sont plus que jamais des sources de financement. Elles travaillent déjà à l'international. Ne faut-il pas prévoir un indicateur de résultat dans le contrat d'objectifs et de moyens sur le nombre de partenariats conclus avec les collectivités territoriales afin d'évaluer votre ambition dans le soutien à la coopération décentralisée qui est un acteur important de notre action extérieure de l'État ?

M. Xavier Darcos, président de l'Institut français. - En réponse à M. Besson sur la question du choix du statut de l'EPIC, il s'agit tout d'abord de la volonté du législateur. C'est une structure souple. Aujourd'hui, on a besoin de partenariats, du soutien des entreprises, de la mobilisation des administrations publiques, d'associations croisées. Je comprends bien que vous vous inquiétez du contrôle parlementaire. Les grandes manifestations que porte l'Institut comme les Années croisées se font évidemment avec une partie du budget qui provient de partenaires et de soutiens de toute nature. Porter l'image « France » est valorisant. C'est une tradition française d'utiliser sa culture et son patrimoine comme un moyen de valoriser sa présence dans des pays où elle voudrait par ailleurs avoir une action commerciale et économique. C'est une force.

S'agissant de la complexité du statut du personnel, c'est l'inverse. Il demeure sous statut privé dans la continuité du statut existant à CulturesFrance. Quant à l'Institut, il supervise le rattachement des personnels et la formation, ce qui favorise les débouchés et facilite la transformation des contrats en CDI. Le passage en comptabilité publique est plutôt un avantage aussi bien pour la transparence du contrôle parlementaire que pour la gestion.

En réponse à M. Beaumont, sur la question des rapports avec les alliances françaises, il y a eu une débauche d'affichage de l'Institut français pendant sa période de promotion. Nous avons tout à fait conscience que les alliances françaises représentent la moitié du réseau culturel français, qu'elles sont présentes à des endroits différents de l'Institut et que leur action est tout à fait essentielle, en particulier en matière de promotion de la langue française. Nous aurions pu représenter un nouveau concurrent qui s'installerait avec une nouvelle signalétique et une grande puissance de feu. Mais, l'objectif est bien sûr de travailler ensemble, d'être complémentaire et non concurrent. Nous travaillons ensemble à une convention qui devrait voir le jour en janvier prochain. Je regrette juste que l'on n'ait pas réussi un rapprochement visuel.

Sur la question du numérique, nous mettons un effort considérable dans ce domaine (IF cinéma, IF map). Nous cherchons à mettre en place un site unique qui soit un centre de ressources et d'information. Par contre, il existe encore des difficultés au niveau des récepteurs, le haut débit étant encore loin d'être reçu partout.

En réponse à M. Duvernois, sur les relations entre l'Institut français et les postes diplomatiques, il y a eu dans les premiers temps une inquiétude de la part des ambassadeurs, qui est aujourd'hui levée. L'ambassadeur reste bien entendu le coordonateur de l'action culturelle. Il perçoit clairement les enjeux et inscrit la politique culturelle dans la stratégie diplomatique qui est la sienne.

En ce qui concerne la place des collectivités territoriales, nous avons conscience de la difficulté d'embrasser tous les secteurs de la coopération décentralisée. Nous sommes bien entendu en contact avec les grandes associations d'élus, notamment l'Assemblée des départements de France (ADF) et l'Association des régions de France (ARF) afin de coordonner au mieux les actions et d'apporter notre soutien aux actions d'envergure. Mais nous ne souhaitons pas tout quadriller.

Mme Hélène Conway Mouret. - Je souhaite revenir sur deux points : pouvez-vous préciser les termes de la convention qui doit être signée en janvier prochain avec l'Alliance française et quelle est la position des conseillers culturels qui seront chargés d'un nouvel organisme dans leur relation avec l'ambassadeur et le ministère ?

M. Bernard Piras. - Je m'intéresse aux comparaisons internationales.

Le British Council dispose d'un budget de 600 millions d'euros dont 220 millions proviennent de financements publics, ce qui lui permet d'être présent dans 109 pays.

L'Institut Goethe bénéficie d'implantations dans 183 pays avec un budget de 260 millions d'euros dont 215 millions de subventions publiques.

L'institut dispose d'un budget de 37 millions d'euros.

Pourquoi de telles différences ?

Mme Claudine Lepage. - Je voudrais revenir sur les relations entre l'Institut et l'Alliance française. Si les relations entre les deux organismes sont amicales, elles sont aussi tendues. Pouvez-vous apporter des précisions sur les termes de la future convention et quelles sont les difficultés que vous rencontrez ? Par ailleurs, concernant les 12 postes expérimentaux, comment se passe le rattachement quand il y a déjà une alliance sur place et quelles sont les conséquences pour l'Institut en terme de gestion de projet et de gestion de personnel ?

M. Xavier Darcos, président de l'Institut français. - Concernant les termes de la convention entre l'Institut et l'Alliance française, une première convention avait déjà été signée en septembre 2010 à l'initiative de M. Bernard Kouchner, avant la création de l'Institut, qui précisait la nécessité de travailler ensemble.

La nouvelle convention portera sur la rationalisation du travail, la répartition des tâches, la collaboration des personnels et les effectifs à mobiliser, dans une démarche de qualité.

Tout ceci dans un souci de respect des territoires et des compétences de chacun.

Sur la question du rattachement, il y a eu un malentendu. Il s'agissait d'une question très ponctuelle localisée à Abou Dabi due à une législation locale particulière. Le problème a été réglé et il n'est absolument pas question de rattacher le personnel des alliances françaises à l'Institut.

Sur la question de M. Piras, il faut comparer ce qui est comparable. Le British Council est une « charity », association à caractère caritatif (qui inclut des financements privés), et l'Institut Goethe est également une association. La structure juridique de ces organismes est donc très éloignée de celle de l'Institut français qui est un établissement public à caractère industriel et commercial. Si on intègre les fonds privés et les appels à projet au budget central, nous obtenons des chiffres comparables qui atteignent 200 millions d'euros.

Nous avons d'ores et déjà signé une lettre d'intention avec l'Institut Goethe en vue de coordonner nos actions. Et, nous avons un projet similaire avec le British Council.

Mme Marie-Christine Blandin, co-présidente. - La commission de la culture est très attachée à la culture scientifique et je sais que le British Council est très avancé sur le sujet.

Mme Josette Durrieu. - Je regrette que la culture ne soit pas assez au centre des actions de coopération décentralisée dans les départements.

Dans mon département des Hautes-Pyrénées, je me pose la question de savoir comment mieux accompagner les collectivités qui veulent s'investir dans des projets culturels.

Je constate et regrette un manque de coordination dans l'organisation des initiatives locales. D'où la nécessité d'être accompagné et informé par le ministère.

Nous avons créé, il y a une quinzaine d'années, une « maison du savoir » qui se révèle être un outil de terrain qui devrait être mieux exploité, car il peut être très performant notamment en terme de francophonie. J'aimerais savoir comment faire pour créer un réseau de ces maisons du savoir, maintenant que je sais qu'il en existe déjà un certain nombre.

M. André Gattolin. - Je me pose la question de la programmation et des choix artistiques qui seront mis en avant par l'Institut.

L'action événementielle dispose d'une forte visibilité surtout celle de l'année croisée. Mais l'instabilité des choix de programmation, comme l'annulation de l'année du Mexique due à des considérations diplomatico-politiques, ne facilite pas l'obtention de subventions, ni la levée de fonds au titre du mécénat et des partenariats. Il me paraît important de redonner de la stabilité dans la programmation.

Par ailleurs, des problèmes structurels demeurent. L'action extérieure menée par des grandes institutions comme le Louvre, le château de Versailles ou encore la Comédie française participe à la propagation de la culture française à l'étranger. Mais j'ai le sentiment qu'ils considèrent plus CulturesFrance et maintenant l'Institut français comme un pourvoyeur de subventions que comme un partenaire qu'ils associent à leurs choix de programmation.

Enfin, je note l'importance que vous accordez à la promotion des acteurs contemporains émergents de la culture. Toutefois, il existe une contestation sur les choix de programmation considérés parfois comme arbitraires et relationnels.

Comment allez-vous faire dans cette nouvelle structure pour redonner à la fois une diversité, une stabilité, une vigueur et un engagement créatif de notre pays, tout en stabilisant notre programmation et en trouvant des partenaires capables d'amplifier vos capacités budgétaires ?

M. Xavier Darcos, président de l'Institut français. - Il existe beaucoup de micro-projets qui débouchent sur des opérations importantes. L'Institut français est-il là pour les accompagner ? Nous allons examiner la compétence de l'Institut sur tous ces petits projets locaux.

Sur la question de la programmation, je voudrais vous dire tout d'abord que la programmation s'élabore de longue date que ce soit dans le cadre des années croisées, des saisons ou des opérations « tandem ». Nous préparons actuellement les années croisées avec l'Afrique du Sud qui se dérouleront en 2012-2013. C'est vrai que nous avons parfois des déceptions parce que nous avons effectué des choix discutables avec des répercussions financières, mais généralement cela fonctionne bien et nous avons de bons résultats.

Concernant l'action extérieure des très grands établissements publics, ce sont des projets très lourds qui doivent bien entendu être soutenus par l'Institut. C'est notre rôle d'accompagner ces grands opérateurs.

Enfin, sur la question du choix des contenus, quelque soit le choix il sera toujours discuté. Je laisse la programmation à ceux dont c'est le métier, même si leurs choix me laissent parfois perplexe.

M. Jean-Jacques Pignard. - Ma remarque concerne la complexité des projets de coopération décentralisée. Nous sommes en relation avec CulturesFrance, l'Alliance française, le conseiller culturel de l'ambassade. Il s'agit d'un véritable parcours du combattant. Je souhaite que l'Institut français devienne l'interlocuteur unique des collectivités territoriales dans ce domaine, surtout dans le contexte actuel d'argent public rare.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Je m'interroge sur deux points : la gestion du personnel expatrié et les projets de coopération avec l'audiovisuel extérieur de la France (AEF) afin de promouvoir notre patrimoine culturel et notre tourisme.

M. Xavier Darcos, président de l'Institut français. - Que l'Institut soit l'interlocuteur principal des collectivités, c'est l'esprit même de la loi. Nous verrons comment les choses évolueront.

Sur le personnel expatrié, il dépend du ministère des affaires étrangères et européennes. C'est la loi.

Sur les relations avec l'AEF, le sujet est compliqué. Ce domaine d'activité a été écarté de la compétence de l'Institut. Nous avons donc essayé de contourner cette difficulté en passant des accords avec les organismes compétents : France 24, TV Monde, RFI, afin de préciser nos missions respectives. Il y a bien entendu des secteurs où nous devons agir ensemble comme dans le domaine du patrimoine cinématographique. Tout n'est pas encore stabilisé du côté de l'AEF.