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Projet de loi de finances pour 2012 : Action extérieure de l'État : diplomatie culturelle et d'influence

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Action extérieure de l'État : diplomatie culturelle et d'influence ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

La commission a examiné le présent rapport pour avis lors de sa réunion du 23 novembre 2011.

M. Jean Besson, rapporteur pour avis. - Je vous prie tout d'abord de bien vouloir excuser l'absence de M. René Beaumont, co-rapporteur avec moi des crédits inscrits au programme 105 « Diplomatie culturelle et d'influence ».

En ce qui concerne l'évolution générale des crédits : comme l'a lui-même regretté le ministre d'Etat, les moyens du programme 185 ont atteint, après quinze années de coupes budgétaires, un palier extrêmement bas. Paradoxalement, M. Alain Juppé nous a pourtant demandé d'approuver leur croissance zéro, prévue par le projet de loi de finances initial pour 2012.

M. René Beaumont a été sensible à l'argument selon lequel, dans le contexte de pénurie que nous savons, obtenir une stabilisation des crédits est un résultat honorable. Mais, pour ma part, je ne peux que souligner le décalage excessif auquel nous en sommes arrivés, entre la faiblesse des moyens de la diplomatie culturelle - 758 millions d'euros - et l'immensité de ses tâches, ce d'autant plus que ces crédits n'ont pas pu échapper à un « rabotage » de 8,4 millions d'euros, ce qui, dans la réalité concrète, est considérable pour ce budget dont l'unité de mesure est de 100 000 euros. Cela a notamment pour conséquence une baisse de 134 emplois du plafond d'emplois, fixé à 1048 équivalents temps plein travaillé.

Le ministre d'Etat a imagé la situation en déclarant que « nous sommes à l'os », et l'on peut se demander si le gouvernement n'est pas en train d'inventer, avec la diplomatie culturelle, un nouveau concept de seuil de pauvreté applicable aux programmes budgétaires. Cette première considération justifierait à elle seule le rejet de ces crédits.

La nouvelle maquette de la mission « Action extérieure de l'Etat » a progressé dans sa conception générale mais au plan technique elle semble perfectible. D'une part, l'action 6 du programme 185 censée retracer les dépenses de personnel concourant au programme, ne recouvre pas celles de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), de Campus France ou de l'Institut français, les dépenses de personnel de ces trois opérateurs - dont les effectifs augmentent de 10 691 emplois en 2010 à 11 238 emplois en 2012 - étant au moins partiellement financées par le canal des subventions de fonctionnement que leur attribue le programme 185.

D'autre part, la détermination du montant global des bourses est un exercice difficile : non seulement elles sont recensées sur cinq lignes budgétaires différentes, mais encore certaines bourses sont co-financées par des crédits inscrits sous la rubrique « moyens bilatéraux d'influence ». Par ailleurs, certaines bourses dites « Major » sont gérées par l'AEFE et d'autres sont attribuées par l'université franco-allemande ou par l'Institut français. Bref, il est souhaitable qu'on nous facilite la compréhension synthétique de ce budget.

En outre, et de façon plus transversale, je réitère de la façon la plus énergique le souhait formulé par notre commission, en particulier grâce à l'action de Monique Cerisier-ben Guiga, de voir les crédits de l'audiovisuel extérieur être inscrits au sein de la mission «Action extérieure de l'Etat» et non de la mission « Médias », la présentation budgétaire devant, en effet, favoriser la clarté et l'optimisation des arbitrages financiers entre les différents vecteurs d'influence.

C'est dans le même esprit que la commission vient de proposer de confier la tutelle du secteur de l'audiovisuel extérieur au ministère des Affaires étrangères et qu'elle a suggéré de renforcer l'articulation entre l'audiovisuel extérieur et l'Institut français.

En outre, comme l'avait fait observer la Cour des comptes dans un rapport publié en avril 2008, la dotation de l'audiovisuel extérieur est d'un ordre de grandeur à peu près comparable à celle du réseau des établissements d'enseignement français à l'étranger. Il serait donc tout à fait logique de les rassembler dans le même ensemble budgétaire pour que le gouvernement, et surtout le Parlement, puissent statuer sur les priorités respectives à accorder aux différents outils du rayonnement culturel et linguistique de la France, la LOLF autorisant le Parlement à modifier la répartition des crédits entre les programmes au sein d'une mission, mais non entre deux missions différentes.

Ajoutons que les crédits de la diplomatie culturelle atteignent un seuil de survie au moment où la « demande de France » n'a jamais été aussi forte, et se manifeste par des contributions volontaires des usagers, le taux d'autofinancement des Etablissements à autonomie financière (EAF), qui sont des services de l'Etat, atteint 50 % et celui de l'AEFE 55%, alors que les ressources propres de la société en charge de l'audiovisuel, inscrite au registre du commerce et des sociétés, peinent à dépasser 5 % de son budget..

On peut dès lors se demander si la loi de finances affecte les crédits de façon optimale au regard de l'objectif de rayonnement de la France.

S'agissant des dotations du programme 185, je précise que René Beaumont s'est plus particulièrement attaché à examiner la situation et le financement du réseau de l'AEFE. Son analyse - que je partage - part du constat que l'enseignement français à l'étranger demeure un outil exceptionnel de rayonnement de la France sur tous les continents, au service de sa double mission de service à nos compatriotes, et de diffusion de notre langue et de notre influence.

De même, l'AEFE remplit avec efficacité à la fois les fonctions d'un rectorat de l'étranger et, à l'égard des établissements scolaires, le rôle assuré en métropole par les collectivités territoriales. La subvention qui lui est versée connaît une légère hausse pour atteindre 422,5 millions d'euros en 2012. Grâce à la qualité de sa gestion du dispositif d'enseignement français à l'étranger et à la progression continue des effectifs scolarisés - 2 745 élèves supplémentaires en 2010-2011- l'AEFE disposait en 2011 de plus de 455 millions d'euros de fonds propres et avait reconstitué son fonds de roulement à 62 jours : le « rabot » des crédits du programme 185 va se traduire par une diminution de ce fonds de roulement, ce qui constitue une simple opération de trésorerie et ne porte pas atteinte, en principe, à sa capacité d'intervention.

Ce réseau d'enseignement risque toutefois d'être étouffé par son succès : l'afflux des demandes de scolarisation et la vétusté du parc immobilier imposent, en effet, une politique d'investissement immobilière d'autant plus difficile à financer par l'AEFE que la dernière loi de programmation des finances publiques lui interdit le recours a l'emprunt bancaire à long terme.

René Beaumont s'est attaché à explorer les solutions les plus efficaces pour répondre à ce défi. Il serait juridiquement envisageable, et somme toute assez logique compte tenu de la solidité financière de l'AEFE, d'assouplir cette interdiction d'emprunter qui est inscrite dans le code de la santé publique et cible particulièrement l'endettement des hôpitaux publics. Une telle initiative relève cependant du Gouvernement et ses chances de succès paraissent limitées dans le contexte budgétaire actuel. La transformation de l'AEFE en EPIC lui permettrait également d'échapper à cette interdiction d'emprunter qui ne concerne que les établissements publics administratifs, mais le statut actuel donne par ailleurs satisfaction.

René Beaumont - et je souscris à sa conclusion- a donc marqué sa préférence pour la solution qui consiste à pérenniser le dispositif de financement provisoire qui a été mis en place et consiste, schématiquement, à permettre à l'Etat de jouer le rôle de banquier de l'AEFE. Cette solution a pour avantage de permettre à l'AEFE d'emprunter à des taux d'un montant raisonnable.

Par ailleurs, comme nous l'a indiqué sa responsable que nous avons auditionnée, l'AEFE doit assumer la charge de sa contribution aux pensions civiles des personnels et gérer l'aide à la scolarité, ce qui n'est possible que par un accroissement de ses ressources propres, la contribution de 6 % assise sur les frais de scolarité des établissements instituée à cette fin à la rentrée 2009-2010 ayant permis de dégager une recette de 30 millions d'euros en 2010. En raison de l'augmentation du nombre d'enfants scolarisés dans les établissements en gestion directe et conventionnés, cette contribution permettra de voir cette recette augmenter de 3 à 4 millions d'euros sur la période 2011-2013.

Cela revient à majorer les prélèvements sur les familles, et René Beaumont souhaite attirer l'attention du gouvernement sur la nécessité de veiller à ne pas franchir un certain seuil de tolérance qui, d'après la directrice de l'AEFE, est près d'être atteint.

Quelques remarques enfin sur le processus de mise en place des nouveaux leviers de notre diplomatie culturelle accompagnant la réforme de son réseau.

Le réseau culturel et de coopération a fait l'objet de deux réformes simultanées, la première étant la fusion d'ici à la fin de 2012 des services culturels et des centres culturels de 94 pays au sein d'un établissement à autonomie financière (EAF) unique. Rappelons sur ce point que, si la diplomatie culturelle est composée d'entités extrêmement diverses, celles-ci exercent toutes, à peu de choses près, les mêmes activités que sont les cours de français, la documentation, et l'organisation de manifestations culturelles.

La seconde réforme prévue pour l'année à venir est le rattachement direct à l'Institut français, à titre expérimental, de douze établissements représentant la diversité du réseau.

Sur les 20 millions d'euros de crédits culturels exceptionnels accordés en 2009 et 2010 et maintenus sur la période 2011-2013, 6 millions d'euros sont consacrés à la restructuration du réseau culturel, et 14 millions d'euros à l'accompagnement de l'Institut français, qui reçoit du programme 185 une subvention pour charge de service public de 49,8 millions d'euros et est, par ailleurs, doté de 196 emplois temps plein.

En 2012, un accent particulier sera mis sur les bourses qui bénéficieront de près de 71 millions d'euros de crédits, dont une rallonge exceptionnelle de 3,3 millions d'euros après qu'en 2010 et 2011, le ministère des affaires étrangères a maintenu à 15 380 le nombre de bourses attribuées en reconduisant les crédits alloués à leur financement. Par ailleurs, le ministère encourage le cofinancement des programmes de bourses avec différents partenaires publics et privés.

L'affichage budgétaire se veut donc positif. Pourtant, à titre personnel, je tiens à dénoncer très fermement la situation inacceptable créée par la circulaire du 31 mai 2011 relative à la maîtrise de l'immigration professionnelle dite « Guéant-Bertrand ». Celle-ci complique la procédure applicable aux étudiants qui demandent un titre de séjour professionnel en appelant les préfectures à les soumettre à un contrôle approfondi, ainsi qu'à appliquer rigoureusement l'exception prévue pour les étudiants qui sollicitent une autorisation provisoire de séjour dans le cadre d'une recherche d'emploi. Et ce alors même qu'au cours du débat budgétaire à l'Assemblée nationale, le ministre des Affaires étrangères a déclaré que «ce n'est pas au moment où nous essayons de conférer à nos universités un rayonnement international qu'il serait judicieux de renoncer à l'accueil d'étudiants étrangers » tout en estimant nécessaire de « permettre aux diplômés de haut niveau de travailler en France».

Cette position - à laquelle j'adhère pleinement - appelle un assouplissement qui, conformément au principe de parallélisme des formes, devrait se traduire par l'abrogation de ce texte. Il est, en effet, difficilement acceptable qu'une priorité budgétaire exprimée par la loi puisse être contrecarrée par les dispositions d'une circulaire dépourvue de valeur normative.

Quant au dispositif des bourses, actuellement géré par l'association EGIDE et le Centre national des OEuvres universitaires et scolaires (CNOUS), je vous rappelle qu'il relèvera prochainement de l'agence Campus France, établissement public à caractère industriel et commercial créé par la loi du 27 juillet 2010 et dont la mise en place devrait être effective au 1er septembre 2012. Le retard constaté dans l'installation de ce nouvel opérateur est essentiellement imputable à un problème logistique.

Or le ministère en charge de l'enseignement supérieur propose d'accompagner ce transfert de compétences par un transfert de personnels qui parait très insuffisant au ministère des Affaires étrangères, et il conviendra d'encourager les efforts du gouvernement pour résoudre cette difficulté en prenant d'abord et surtout en considération la nécessité de faciliter les démarches des étudiants étrangers boursiers.

Au-delà de cet obstacle matériel, la représentante de Campus France nous a semblé extrêmement préoccupée par la démotivation induite par les restrictions à la délivrance de titres de séjour, qui sapent les bases de l'activité de cet opérateur.

En conclusion, faut-il approuver ces crédits et la politique dans laquelle ils s'inscrivent ? René Beaumont répond positivement à cette question en se fondant sur le dynamisme du processus de réforme, sur le fait que ce programme 185 est relativement préservé de la rigueur budgétaire en 2012, et enfin sur le réalisme de l'approche du ministre d'Etat en charge des Affaires étrangères qui est aussi le premier à souligner la nécessité de renforcer les moyens de ce programme dès que les marges de manoeuvre budgétaires l'autoriseront.

Pour ma part, je propose à la commission d'émettre un avis défavorable sur les crédits du programme 185 pour trois raisons. Tout d'abord, la diplomatie extérieure, dont les moyens ont été rabotés depuis 20 ans, ne peut plus exercer ses missions. Ensuite, le périmètre trop étroit de la mission «Action extérieure de l'Etat» ne permet pas au Parlement de procéder à des arbitrages budgétaires entre les différents vecteurs d'influence. Enfin, il est inacceptable qu'une circulaire puisse contrarier la volonté d'accueil des meilleurs étudiants étrangers, exprimée par le législateur lors du vote du budget.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Nous voterons sur les crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat » après avoir entendu l'ensemble des rapporteurs pour avis sur les différents programmes.

Mme Leila Aïchi, rapporteure pour avis. - En 2012, le programme 105 « Moyens de l'action internationale » devrait connaître, avec 1 788,81 millions d'euros en crédits de paiement, soit 60,93 % du total de la mission « Action extérieure de l'Etat », une légère régression de 5,5 millions d'euros par rapport au budget 2011, ces crédits ayant été légèrement minorés à l'Assemblée nationale par deux amendements du gouvernement déposés dans le cadre du nouveau plan de rigueur.

Cette légère baisse en 2012 est permise pour l'essentiel par un financement minoré des opérations de maintien de la paix (OMP), les quelques marges budgétaires subsistantes étant, pour l'essentiel, affectées aux contributions obligatoires ainsi qu'à la sécurisation des implantations diplomatiques situées dans les zones sensibles.

Concernant le réseau diplomatique, le ministre d'Etat, ministre des affaires étrangères et européennes, a souligné, lors de son audition par notre commission, que la réduction des effectifs du Quai d'Orsay avait commencé bien avant la révision générale des politiques publiques et, qu'entre 1995 et 2005, la baisse a été de 15 %, quand l'effectif des autres ministères civils augmentait en moyenne de 5 %.

Pour la période 2009-2011, le ministère a supprimé 700 emplois, pour 900 départs en retraite, ce qui correspond au non-remplacement de trois départs sur quatre appliqué à toutes les catégories de personnel.

Il ressort d'ailleurs des différentes auditions menées dans le cadre de notre commission que le système a atteint le point critique au-delà duquel l'existence même de notre réseau diplomatique serait remise en question. C'est la conséquence directe de la RGPP, qui a été exclusivement abordée sous le prisme de la réduction des coûts, en faisant fi de la réévaluation des besoins exprimés sur le terrain.

Au 1er décembre 2010, le programme 105 comptait 8 030 ETPT, contre 8 470 en 2007, leur répartition géographique étant la conséquence du redéploiement intervenu entre 2006 et 2009 des zones de présence traditionnelle - Afrique, Europe occidentale - vers les pays émergents, telles que la Russie, la Chine et l'Inde.

Le maintien d'un vaste réseau - le deuxième au monde après celui des Etats-Unis d'Amérique - malgré des effectifs réduits, a conduit à un redimensionnement. Ont ainsi été distinguées 30 ambassades à missions élargies, dont 8 à format d'exception, une centaine à missions prioritaires, et une trentaine de postes de présence diplomatique.

Concernant la coopération de sécurité et de défense, après la baisse notable des crédits qui sont passés de 106,5 millions d'euros en 2006 à 95,4 millions d'euros en 2010, on observe une légère amélioration en 2011, et un maintien des crédits en 2012 avec 97,5 millions d'euros.

On ne peut toutefois que s'étonner que ces moyens aient été réduits au moment même où nous étions fortement engagés en Afrique sub-saharienne, où les besoins de formation, comme les formations financées au titre de la coopération de sécurité et de défense des cadres militaires, sont pourtant prioritaires.

Enfin, s'agissant de l'action de la direction générale de l'administration et de la modernisation, à laquelle 248 millions d'euros en crédits de paiement sont affectés au titre des fonctions support des cinq domaines, dont l'immobilier, je souhaiterais attirer votre attention sur les découvertes pour le moins étonnantes que révèlent l'étude des cessions en cours de finalisation.

D'une part, on constate que des cessions avaient été effectuées sans avoir été discutées dans le cadre de la discussion du dernier budget : ainsi en a-t-il été ce de la cession d'un appartement en Allemagne à hauteur de 150 000 euros, d'un immeuble abritant l'Alliance française en Argentine pour 80 500 euros, d'une parcelle de terrain au Koweït pour 640 000 euros, et d'un ancien immeuble du centre de coopération linguistique au Malawi pour 1 392 000 euros, soit un total de 2 262 500 euros.

D'autre part, les estimations peuvent se révéler jusqu'à trois fois inférieures ou supérieures aux prix de vente effectifs. C'est ainsi qu'à Madagascar, la cession de la Villa Alligator s'est faite pour 171 000 euros au lieu de 49 000 euros, et qu'à l'inverse, à Alger, l'estimation à 10 millions d'euros de la villa dites des Zebboudjs s'est révélée deux fois supérieure à la somme obtenue.

L'absence de gestion planifiée et cohérente du parc immobilier aurait ainsi coûté 12 280 381 euros au ministère en erreurs d'évaluation, alors même qu'il a accepté d'asseoir le financement de sa politique immobilière sur les recettes issues de cessions réalisées à l'étranger.

Pour conclure l'examen du budget du programme 105, je ne peux qu'émettre des réserves quant à la réalité de la « correction de trajectoire » budgétaire mise en avant par Alain Juppé lors de la présentation des crédits de la mission.

La fiabilité même des précisions est sujette à caution du seul fait de la dépendance de plusieurs lignes budgétaires du programme 105 au taux de change euro-dollar.

Enfin, la présentation de ce budget ne permet pas à l'élue de la République que je suis d'avoir une appréciation éclairée de l'ensemble des éléments financiers, alors que la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 à laquelle renvoie le préambule de la Constitution du 4 octobre 1958, dispose en son article 14 que « tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs Représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ».

Le manque de lisibilité du programme 105 constitue une raison supplémentaire pour donner un avis négatif à son adoption.

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur pour avis. - En complément de Leila Aïchi, je m'attacherai à évoquer les difficultés inhérentes à la gestion du parc immobilier à l'étranger, et celles relevant de l'ampleur des dépenses contraintes découlant des contributions internationales obligatoires, qui limitent ipso facto la souplesse de gestion du programme 105.

Le ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE) possède à l'étranger un parc immobilier ample et disparate, qu'il s'efforce de rationaliser.

Au 31 décembre 2009, ce parc immobilier représentait une surface utile de près d'1,904 million de mètres carrés, dont 542 000 mètres carrés de surface utile situés en Europe, 205 000 en Amérique du Nord et du Sud, 360 000 en Afrique subsaharienne, 184 000 en Asie et 616 000 dans la région Afrique du Nord-Moyen Orient du fait de l'importance du parc immobilier au Liban, au Maroc et en Algérie.

Les deux tiers des biens référencés sont contrôlés par le ministère et font donc l'objet d'une inscription dans son patrimoine et d'une valorisation, les biens dits non contrôlés consistant pour l'essentiel en des locaux ou terrains loués par l'Etat.

Le ministère a entrepris la rationalisation de son patrimoine immobilier en procédant à la cession des biens domaniaux considérés comme inutiles, les produits de cession des biens français à l'étranger représentant 48,5 millions d'euros en 2010, étant devenus depuis le 1er janvier de cette même année l'unique moyen de financement des opérations immobilières du ministère à l'étranger.

Aussi, aucun crédit budgétaire n'est plus alloué au programme 105 à ce titre, cette anomalie, dénoncée dans l'avis de notre collègue André Trillard sur le PLF 2011, étant atténuée en 2012 par l'attribution de 5 millions d'euros pour les frais d'entretien courant.

Les évolutions récentes ont mis en lumière l'inadaptation des procédures et des instruments budgétaires existants à une gestion dynamique et efficace du patrimoine immobilier de l'Etat à l'étranger.

Le Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) ayant conclu en janvier 2011 à l'impossibilité de créer une agence foncière de l'Etat à l'étranger pour des raisons tant fonctionnelles que juridiques, le MAEE a fait appel à la Sovafim (Société de valorisation foncière et immobilière), société anonyme à capitaux 100 % publics, qui a déjà mené des opérations sur le parc immobilier d'autres ministères.

Le CMPP a validé en mars 2011 le principe d'une expérimentation en cours avec la Sovafim sur trois projets de rationalisation des implantations de l'Etat, à Madrid, Séoul et Abou Dhabi. Cela me semble sage car, comme l'ont illustré les propos de Leila Aïchi sur les erreurs d'évaluations des biens, l'optimisation des opérations immobilières relève davantage de la compétence de professionnels du secteur que de celle des diplomates.

Quant aux contributions aux organisations internationales inscrites au titre du programme 105, elles comprennent les contributions obligatoires et la part incombant à la France dans le financement des opérations de maintien de la paix (OMP) décidées par l'ONU, les contributions volontaires relevant du programme 209 «Aide au développement».

Ces contributions représentent plus d'un tiers du programme et ont progressé en moyenne de 1,4 % chaque année pour atteindre 420,70 millions en 2011.

L'augmentation est toutefois plus importante en 2012, puisqu'elle porte sur 25 millions d'euros. Ces contributions sont en hausse dans le PLF 2012 de 25 millions d'euros, essentiellement consacrés à la rénovation du siège de la cour pénale internationale de La Haye dont le coût avait été sous-estimé.

En sens inverse, les crédits affectés par la France au financement des opérations de maintien de la paix de l'ONU (OMP) baissent de 65 millions d'euros grâce, d'une part, à la fin de la mission des Nations Unies en République centrafricaine et au Tchad (Minurcat), et, d'autre part, à un taux de change euro/dollar plus favorable que prévu.

La part des OMP dans le programme 105 n'a cessé d'augmenter depuis 2005, en valeur absolue comme en pourcentage, passant de 989,33 millions d'euros en 2005 à 1257,57 millions en 2010, représentant respectivement 25% et près du 32% du montant du programme.

Les modalités de financement de ces OMP sont fondées sur un barème de contributions distinct de celui du budget ordinaire de l'Organisation des Nations Unies, consistant à répartir les Etats membres de l'ONU en 10 catégories, de A à J.

Les membres permanents du Conseil de Sécurité, donc la France, sont classés en A et prennent ainsi en charge, au prorata de leur quote-part au budget ordinaire, le dégrèvement accordé aux pays classés aux groupes C à J, dont le revenu par habitant est inférieur à deux fois la moyenne mondiale. En application de ce système, la quote-part de la France est actuellement de 7,564 %, alors qu'elle est de 6,123 % dans le budget ordinaire de l'ONU.

Les appels à contribution sont émis selon une périodicité très irrégulière, qui dépend de la durée des mandats adoptés par le Conseil de sécurité, et de l'articulation entre les décisions du Conseil en matière de mandats avec celles de l'Assemblée générale en matière budgétaire, le cycle budgétaire annuel des OMP allant du 1er juillet au 30 juin.

Les budgets peuvent, en outre, être révisés en cours d'exercice, en cas d'urgence ou de création de nouvelles opérations.

Pour 2012, les perspectives dépendront du résultat des négociations budgétaires qui se tiendront à l'ONU au mois de mai, qui détermineront le montant du budget des OMP à compter du 1er juillet 2012.

Le montant des contributions françaises devrait évoluer en particulier en fonction de la redéfinition des mandats des opérations en cours au Soudan, la MINUS (Mission des Nations unies au Soudan), pour laquelle un appel a été reporté au début de l'année 2012, et la MINUAD (Mission Union africaine/ONU au Darfour) et de celle de l'opération de soutien logistique de l'ONU à la mission de l'Union africaine en Somalie (AMISOM).

L'instabilité chronique dans la Corne de l'Afrique pourrait conduire à de nouvelles interventions ou au renforcement d'OMP existantes, telle que la MINUS. Dans ce cas, les financements requis repartiraient bien entendu à la hausse.

En conclusion et au vu de la correction de la trajectoire budgétaire opérée par le ministre d'État aux crédits du programme 105, je vous propose de donner un avis favorable à leur adoption.

Mme Hélène Conway Mouret, rapporteure pour avis. - Le programme 151 recouvre trois actions : l'offre d'un service public de qualité aux Français résidant à l'étranger ou de passage, qui en représente 54,5% des crédits soit 200,97 millions d'euros, l'accès des élèves au réseau de l'AEFE pour 125,5 millions et enfin l'instruction des visas des étrangers désireux de se rendre en France, à laquelle 42 millions sont consacrés.

Ces dotations semblent inchangées par rapport à 2011, le budget augmente même de 25 millions pour atteindre 368,5 millions d'euros en 2012. Mais cette hausse tient en réalité au financement des échéances électorales de 2012 et à l'augmentation des aides à la scolarisation des élèves français alors que les besoins augmentent dans tous les autres domaines.

C'est le cas des services consulaires, de plus en plus sollicités par le nombre de Français résidant et se rendant à l'étranger qui a connu une hausse de 4% par rapport à 2010 et auxquels il va être de surcroît demandé d'organiser les élections de 2012. La communication auprès des communautés françaises, l'élection présidentielle, et la première élection des 11 députés représentant les Français de l'étranger vont en effet entrainer une charge de travail supplémentaires, notamment pour la mise en place de 745 bureaux de vote, soit 195 de plus qu'en 2007.

Si 10,3 millions d'euros supplémentaires, dont 8 proviennent du ministère de l'Intérieur, ont été dégagés on ne peut toutefois que regretter la poursuite de la baisse des effectifs permanents, obligeant, pour la circonstance, au recrutement d'agents contractuels.

Les crédits d'aide sociale, qui sont consacrés à la caisse des français de l'étranger, à l'emploi et la formation professionnelle, aux sociétés de bienfaisance, aux rapatriements, aux hospitalisations d'urgence à l'étranger, aux centres médico-sociaux, aux subventions à des organismes d'aide en France et à l'adoption internationale, devraient être stabilisés à 19,8 millions d'euros après avoir été augmentés en 2011 pour permettre les hospitalisations d'urgence des Français de l'étranger. L'ensemble du système d'aide sociale à l'étranger risque dés lors de connaître des tensions.

Les aides à la personne représentent 16,235 millions d'euros destinés à l'aide de nos compatriotes en difficulté à travers les aides des 207 comités consulaires pour la protection et l'action sociale (CCPAS).

L'accroissement du nombre de Français inscrits dans les consulats, le vieillissement et la crise économique mondiale accroissent les demandes d'aide sociale. Ceci a conduit en 2010 les CCPAS de certains pays européens à suspendre leurs aides et à inviter les demandeurs à solliciter des aides sociales locales, attirant à cette occasion l'attention sur la nécessité de prévoir des aides en faveur de résidants ayant des ressources inférieures à un certain plafond.

La Caisse des français de l'étranger (CFE) qui joue un rôle social de première importance, bénéficie d'une dotation de 498 000 euros à laquelle s'ajoute depuis 2002 une subvention destinée à permettre l'adhésion des plus démunis. Mais ce dispositif ayant été affaibli par une réduction drastique en 2011 dernière, nous ne savons pas si la CFE dispose désormais des moyens d'assurer les engagements auparavant pris en charge par l'Etat.

La deuxième action de programme, consacrée à l'éducation, doit répondre à l'augmentation permanente du nombre des demandes, les aides à la scolarisation des élèves français vivant à l'étranger atteignant 125 millions d'euros, soit 13,5 millions de plus que ce qui était initialement prévu dans la loi triennale.

Le système de prise en charge des frais de scolarité des élèves du secondaire (PEC) est lui aussi sous tension malgré le moratoire mis en place l'an dernier suite au rapport Colot-Joissains. Les prévisions pour 2013 laissent ainsi apparaitre un manque de financement 23,5 millions d'euros.

Dans le contexte budgétaire actuel, il est indiscutable que les dispositifs existants ne pourront donc pas être pérennisés et que trois solutions semblent aujourd'hui envisageables : l'abondement des crédits budgétaires qui reposerait les mêmes questions année après année, la suppression de la PEC ou enfin la réforme de cette aide. A ce titre, le rapporteur spécial de la commission des finances, Richard Yung, propose un amendement prévoyant un plafond de revenu fixé par décret, ce qui permettrait de dégager une économie de 10 millions d'euros et de financer ainsi davantage de bourses. Une autre option consisterait à stabiliser la dotation affectée à la PEC afin d'offrir des prestations à tous les demandeurs, celui-ci pouvant pour certains être complétées par des bourses.

Concernant l'instruction des demandes de visas, force est de constater que cette mission traditionnellement confiée à des agents titulaires de l'État, pour des raisons évidentes de confidentialité, ne cesse de s'alourdir, notamment dans les pays émergents, alors que budget prévu pour 2012 est en stagnation par rapport à 2011. Certes, un certain nombre de tâches ont été externalisées avec succès vers des sociétés privées, mais cette externalisation atteint ses limites.

En conclusion, les crédits proposés pour le programme 151 sont insuffisants au regard des besoins et ce de l'aveu même du ministre des Affaires étrangères, qui tout en se déclarant pleinement solidaire de la politique gouvernementale de recherche d'économies a avoué devant nous que son budget en était « à l'os ».

Malgré cela, le gouvernement a présenté le 8 novembre à l'Assemblée nationale un amendement baissant de 13 millions les crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat ». Je propose donc à la commission d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits du programme.

M. Robert del Picchia, rapporteur pour avis. - Compte tenu du contexte de crise, j'estime que nous pouvons nous satisfaire des crédits qui nous sont proposés dont le maintien doit beaucoup à l'engagement personnel du ministre d'Etat, ministre des affaires étrangères. Les Français de l'étranger comprennent eux aussi les difficultés auxquelles est confronté le gouvernement, et acceptent dans leur grande majorité les mesures prises pour y faire face.

Ma première observation sur le programme 151 « Français de l'étranger » portera sur les consulats, onze d'entre eux ayant été fermés en 2011, ce qui n'est naturellement pas toujours bien perçu par les Français résidant dans ces pays, et appelle un travail d'explication. La fermeture de ces postes doit en effet être mise en parallèle avec l'ouverture de nouvelles implantations dans les pays émergents.

Certes, le développement de la télé-administration facilite les demandes consulaires, mais la réorganisation du réseau consulaire demeure une question très sensible qui mériterait sans doute la consultation préalable des élus locaux que sont les conseillers de l'Assemblée des français de l'étranger.

Quant aux services proposés par nos postes, il convient d'en noter la qualité, même si l'accueil pourrait parfois être amélioré alors que nos concitoyens considèrent en quelque sorte ces services comme leur mairie.

En matière d'élections, l'on ne peut que se satisfaire de l'élection en 2012 de députés par les Français établis hors de France, demande ancienne des élus à l'Assemblée des français de l'étranger, cohérente avec notre système bicaméral.

Le budget consacré à l'organisation de ces élections à l'étranger - soit 8 millions d'euros provenant essentiellement du ministère de l'Intérieur - devrait répondre aux besoins particuliers de ces élections organisées à l'étranger, tout ayant été fait pour encourager la participation électorale.

Pourtant, force est de constater que la mise en oeuvre du vote par internet suscite des inquiétudes. Dans ce contexte, le nouveau report au 29 janvier prochain, pour des raisons que nous ignorions, du test grandeur nature n'est pas une bonne nouvelle puisque les délais seront ensuite trop courts pour corriger, avant l'élection réelle, les défaillances révélées par le test.

Or, les risques de dysfonctionnements sont d'autant plus grands que ce type d'élection est inédit. Il serait fâcheux que la participation de plus d'un million de nos compatriotes à la vie démocratique du pays ne puisse pas se dérouler dans les meilleures conditions, notamment de sécurité juridique.

En matière de scolarité, il convient de noter que le budget augmente tous les ans. Le nombre d'enfants boursiers croît régulièrement, parallèlement aux difficultés financières que rencontrent en cette période de crise notre communauté expatriée, dont une grand partie - contrairement aux idées reçues - a un niveau de vie modeste, comme c'est le cas par exemple pour certains binationaux qui représentent plus de la moitié des Français à l'étranger.

La somme consacrée aux bourses a ainsi doublé depuis 2007, passant de 47 à 93,6 millions d'euros. Ce montant permet d'aider à la scolarisation plus de 22 000 élèves.

Quant à la prise en charge de frais de scolarité (PEC), devenue l'objet de critiques injustes dans les hémicycles, je vous rappelle qu'elle vise à permettre la poursuite des études dans le système éducatif français après la 3ème pour les jeunes ayant dépassé l'âge de la scolarité obligatoire, et pour les plus méritants, l'accès à notre enseignement supérieur.

Elle est très appréciée des familles qui en sont bénéficiaires, soit 40% des familles françaises ayant des enfants au lycée, sachant qu'elle ne bénéficie pas aux familles qui perçoivent déjà une bourse, tandis que les fonctionnaires et assimilés perçoivent déjà un avantage familial qui est précisément destiné à couvrir les frais de scolarité de leurs enfants.

Que n'a-t-on pourtant pas entendu comme faux arguments contre la PEC ? On entend qu'elle coûte cher, alors que la prise en charge des lycéens à l'étranger coûte deux fois et demi moins cher qu'en France.

On dit aussi parfois qu'elle existe aux dépens des bourses, alors que le budget des bourses a été multiplié par deux depuis la création de la PEC en 2007, et que les crédits consacrés aux bourses sont fois plus élevés que le coût de la PEC, soit respectivement 93,6 et 31,9 millions d'euros.

Certains prétendront encore que la PEC favoriserait les riches. Ceci est faux puisque les plus aisés enverraient leurs enfants dans les lycées français avec ou sans PEC, et que de surcroît les familles très aisées demandent rarement le bénéfice de la mesure.

En fait, cette prise en charge profite aux familles de classes moyennes du secteur privé qui constituent la majorité de nos compatriotes à l'étranger, comme en France.

Si on supprime la PEC, nous n'accueillerons plus que les enfants français de familles aux revenus très modestes bénéficiaires des bourses, les enfants de fonctionnaires et les enfants de familles très aisées, qu'elles soient françaises ou étrangères.

La même conséquence serait obtenue si l'on fixait un plafond de revenus, comme le suggère notre collègue Richard Yung. Les enfants des familles des classes moyennes du secteur privé en seraient exclus, car trop aisées pour obtenir une bourse, mais pas assez pour payer la scolarité.

En outre, l'AEFE nous a signalé qu'un plafonnement par rapport aux revenus serait presque impossible à mettre en oeuvre à l'étranger.

On prétend que la PEC exclut les enfants étrangers. Or, que les frais de scolarité soient payés par l'Etat ou par les familles, ils le sont de la même façon. Au lycée, là où la PEC est en vigueur, il y a près de deux fois plus d'élèves étrangers que de français. Il n'y a pas d'effet d'éviction. Au contraire, le nombre des élèves étrangers augmente.

On avance que la PEC entraîne l'augmentation des écolages : c'est faux. On soutient que c'est un cadeau aux entreprises. 50 % des Français établis à l'étranger sont binationaux. Les expatriés d'entreprises sont une petite minorité. La majorité des Français à l'étranger sont des résidents établis. Le désengagement des entreprises est une légende malicieusement entretenue. Le rapport de l'Assemblée nationale sur le budget 2012 précise qu'il reste marginal. En 2010, selon l'audit de la révision générale des politiques publiques (RGPP), il ne concernait que quatre entreprises sur 200. Si la PEC bénéficie aux PME-PMI, tant mieux ! Cela les aide à conquérir des marchés et à stimuler des exportations dont la France a bien besoin, ce qui compense largement la dépense correspondante.

Ce budget a été dégagé par Bercy spécialement pour la PEC. Si la PEC était supprimée, il retournerait dans les caisses de Bercy et n'irait ni aux bourses ni à d'autres actions semblables.

Au total, 10 565 élèves reçoivent une aide à la scolarité sur 18 917, soit 56 % des élèves français. Pour le reste, soit les écolages sont pris en charge par l'employeur, soit les familles ne souhaitent pas être enregistrées, parce qu'elles sont très aisées, soit, pour 10 % à 15 % d'entre elles, elles ne sont pas informées. Cela permet de conclure à une hausse limitée pour les prochaines années. Sinon, il serait envisageable de transférer les aides à la scolarité au ministère de l'Education nationale, qui détient l'expertise de la gestion des bourses et dispose d'un budget global beaucoup plus conséquent que les Affaires étrangères.

Je vous propose d'adopter les crédits du programme 151.

M. Jean-Louis Carrère, président. - L'amendement que je propose à l'article 32, état B, mission « Action extérieure de l'Etat » vise à améliorer les crédits d'intervention de la direction de la prospective : de 400 000 euros dans le projet de budget, auxquels s'ajoutent 730 000 euros destinés à l'invitation en France de personnalités d'avenir. Cette direction, dont le rôle éminent est plus que jamais d'actualité dans un monde aussi instable, doit disposer de financements un peu plus importants. Les 100 000 euros que je propose de lui affecter sont pris sur le programme 185, parce que certaines de ses actions ne semblent pas d'une importance aussi déterminante pour notre vision stratégique. La nécessité d'un renforcement de la capacité française de prospective a été soulignée dans le rapport rédigé, au nom de notre commission, par M. Robert del Picchia, intitulé La fonction "anticipation stratégique": quel renforcement depuis le Livre blanc? et paru en juin 2011. Ce document souligne que la direction de la Prospective du ministère des affaires étrangères et européennes, qui a succédé en 2009 au Centre d'analyse et de prévision (CAP), dispose d'un faible budget, en baisse de 4 % par rapport à 2010.

Le Premier ministre a souligné, le 8 octobre 2011, à l'Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN), qu'« assurer la sécurité des populations c'est, bien souvent, anticiper des mesures diffuses, des menaces transnationales, des menaces qui peuvent s'attaquer à des intérêts sur des terrains très éloignés de leur berceau ».

L'amendement est adopté.

M. Jean-Louis Carrère , président. - Je vous consulte à présent sur l'ensemble des crédits de la mission.

M. Robert Hue. - Nous voterons contre ce budget. Lors de notre récent déplacement que nous avons effectué à l'ONU, les nations qui envoient l'essentiel des troupes en Afghanistan ont réclamé une augmentation sensible de leurs soldes, au titre des moyens dédiés aux opérations de maintien de la paix. Cela donne une idée de la réalité de l'explosion du budget d'aide à l'ONU. Tant d'incertitudes grèvent ce budget, en général, qu'il devient aléatoire.

M. Jean Besson. - Le groupe du parti socialiste et Europe écologie-les Verts votera contre ce budget, qui ne cesse d'être raboté depuis 20 ans. Cela ne date pas d'aujourd'hui, mais cela continue !

La mission n'incorpore pas les crédits de l'audiovisuel extérieur. La circulaire Guéant est contraire à notre volonté d'accueil des meilleurs étudiants étrangers. Sur le programme 151, notre rapporteur a estimé que le budget stagne alors que les moyens augmentent en moyenne. En revanche, notre rapporteur a souligné le manque de lisibilité du programme 105.

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat.

Loi de finances pour 2012 - Mission « Aide publique au développement » - Examen des rapports pour avis.

M. Jean-Louis Carrère , président. - La mission « Aide publique au développement » comporte le programme 110 « Aide économique et financière au développement » et le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement ».

M. Jean-Claude Peyronnet, rapporteur pour avis. - Notre collègue Christian Cambon vous exposera les principales évolutions de la mission Aide au développement, j'analyserai l'effort global de la France en faveur du développement.

Je voudrais préciser le sens de cette politique, dont je découvre l'étendue et les subtilités. Est-il opportun, en temps de crise, de continuer à aider des pays extrêmement éloignés ? Il faut l'expliquer à nos concitoyens qui s'interrogent. L'aide au développement est un élément essentiel du statut international de la France. Si notre pays est une puissance moyenne à vocation universelle, c'est parce qu'elle déploie une vision au-delà de ses intérêts propres.

Il s'agit tout d'abord de lutter contre les inégalités de développement. C'est la raison d'être de la coopération. Or ces inégalités se sont, hélas, accrues ces dernières années sous l'effet de la crise. Même si certains pays d'Afrique, tel le Nigéria, connaissent une croissance forte, les difficultés extrêmes des pays de la Corne de l'Afrique nous rappellent la persistance des problèmes de sous-développement.

C'est une politique de sécurisation de notre environnement international. Le développement harmonieux et pacifique de l'Afrique et notamment du Sahel, une transition réussie des pays du Maghreb vers une démocratie partagée sont des éléments structurants pour la sécurité de notre environnement au sud de la Méditerranée.

Dans le cadre du G20 a surgi l'ambition de construire des politiques à l'échelle planétaire pour lutter contre le réchauffement climatique, pour la préservation de la biodiversité ou la lutte contre les épidémies. Une gouvernance mondiale se met en place afin qu'une mondialisation maîtrisée permette un vrai développement. Il faut garder en tête l'ensemble de ces objectifs pour mesurer le rôle de plus en plus stratégique de la coopération dans la politique étrangère.

Ce n'est pas de la charité. Il serait dommageable, pour les pays que nous aidons, mais aussi pour nous, de réduire sensiblement notre aide, qui ne représente que 0,01 % du budget de l'Etat.

Ce budget, dans le cadre du triennat 2011-2013, prévoit une stabilisation de l'effort en faveur du développement. Dans le contexte actuel de diminution globale des crédits d'intervention, la sanctuarisation des crédits de la coopération, préconisée depuis longtemps par notre commission, est un résultat très positif. Mais tout n'est pas parfait : la France n'est pas en passe de tenir l'un de ses engagements majeurs, pris depuis 2005, d'atteindre, en 2015, un taux d'effort de 0,7 % du revenu national brut.

Les projections jusqu'en 2013 situent ce taux entre 0,41 % et 0,49 %. Nous sommes en retard. On invoque à la Présidence la fin d'une vague d'annulation de dettes et le début des remboursements des très nombreux prêts consentis ces dernières années qui diminuent mécaniquement notre APD déclarée.

Ces projections n'étant pas réjouissantes, l'administration des finances a jugé qu'il valait mieux ne pas publier le document de politique transversale que notre président a réclamé de façon insistante avant le G20. Il serait bon qu'une remarque vive soit émise en séance publique : un document budgétaire ne doit pas disparaître ou apparaître selon que son évolution est jugée favorable ou non. La tenue d'une grande conférence internationale ne saurait justifier un tel retard.

Les crédits devraient permettre à la France de poursuivre les objectifs de sa diplomatie d'influence, qu'elle doit développer pour en faire l'élément moteur de politiques publiques mondiales en matière de santé ou de climat.

Comme l'a souligné le comité pour l'aide au développement de l'OCDE, qui a effectué la « revue à mi-parcours » de la France, nous aurions dû établir, dès 2007, une feuille de route budgétaire définissant une stratégie crédible pour arriver à notre objectif. C'est ce qu'a fait la Grande-Bretagne qui ne manque pas d'ailleurs de le faire savoir dans les sommets internationaux. C'est ce qu'ont fait d'autres pays, comme le souligne le rapport de Bill Gates aux membres du G20.

Cet engagement n'est pas le seul que la France a pris ces dernières années : je vous renvoie à mon rapport écrit.

Le bilan est inégal. Nous nous sommes parfois engagés pour des milliards que nous n'avons pas. De mauvaises langues soutiennent que la coopération française, ce sont les ambitions des Etats-Unis avec le budget du Danemark ! Disons qu'il y a une différence entre les ambitions et les moyens. Notre président de la République a accumulé les promesses ces dernières années : augmenter de 420 millions d'euros les dépenses de lutte contre le réchauffement climatique, à Copenhague ; consacrer 100 millions d'euros de plus à la lutte contre la mortalité infantile et maternelle, à Muskoka, au Canada, en juin 2010 ; accroître de 60 millions d'euros notre contribution au fonds Sida, à New York en septembre 2010 ; verser 100 millions d'euros additionnels à l'alliance mondiale pour les vaccins et l'immunisation (GAVI) en juin dernier ; consacrer 2,7 milliards en faveur du partenariat de Deauville pour accompagner la transition dans les pays arabes. Et il est encore trop tôt pour chiffrer les engagements du G20 !

Tout cela à budget constant...Comment y parvenir ? Heureusement, nous sommes en fin d'année ! En cette période de restrictions budgétaires, ces promesses ne sont pas faciles à financer. Il n'est pas aisé de retrouver leur trace dans les comptes. Certaines promesses de dépenses additionnelles se révèlent être des dépenses programmées. D'autres sont des dépenses de substitution, par glissement de lignes. L'augmentation de la contribution au fonds Sida et au GAVI sera, en grande partie, prélevée sur la contribution à Unitaid.

Nous déclarons à l'OCDE 10 milliards d'aide au développement. C'est la troisième contribution au monde, la dixième en rapport avec notre revenu avec 0,5 % du revenu national en 2010. C'est plus qu'en 2001 où nous étions à 0,3 %, moins qu'en 1982 ou 1992 où nous étions au dessus des 0,6 %.

Sur ces 10 milliards de dépenses, plus de 20 % ont un rapport très indirect avec l'aide au développement. Ce n'est pas nouveau. La France respecte globalement les règles de l'OCDE, mais son interprétation fait l'objet de critiques répétées. Ainsi, 600 millions d'euros sont déclarés au titre de l'accueil des étudiants étrangers, 200 millions au titre de l'accueil des réfugiés, 400 millions au titre des dépenses en faveur de Mayotte et Wallis et Futuna. Tout cela entre légalement dans la comptabilité de l'OCDE, mais si on l'en retirait, on ne serait pas plus éloigné de la réalité !

L'effort que nous déclarons est très marqué par le poids des annulations de dettes, qui constituent, selon les années, 10 % à 30 % de notre APD. La part des prêts est croissante : elle représentait en 2010 plus d'un milliard d'euros. Elle a doublé depuis 2008 et correspond aux engagements croissants de l'AFD sous forme de prêts, en particulier dans les pays émergents, mais aussi en Méditerranée. Ainsi les 2,7 milliards pour accompagner les printemps arabes, sont des prêts qui rapporteront à l'AFD. L'aide au développement française comporte deux fois plus de prêts que la moyenne des autres bailleurs de fonds. Notre coopération prête de plus en plus et donne de moins en moins. Jusqu'où peut-on considérer que des prêts à des taux de marché comme de l'APD peuvent être considérés comme de l'aide ? Les prêts en Chine, par exemple, ne sont ni de l'aide -ils rapportent- ni un effort public -il n'y a plus de bonifications- ni du développement -il s'agit essentiellement de la défense des intérêts français !

Mon autre question porte sur l'effet à long terme de la montée en puissance des prêts. Ils sont comptabilisés en APD, lors de leur engagement, et soustraits de notre aide, lors du remboursement. Si on se fixe comme objectif d'atteindre les 0,7 % par des prêts, il faudra toujours prêter plus qu'on ne nous rembourse et, à long terme, ce mécanisme est insoutenable.

L'APD est un indicateur très approximatif de l'aide réellement disponible dans les pays du Sud.

La France s'est engagée, depuis une dizaine d'années, dans une montée en puissance de son aide multilatérale, afin de peser sur la programmation des grandes institutions que sont la Banque mondiale, la Banque africaine de développement, le fonds européen de développement ou le fonds Sida.

Ces institutions ont une légitimité incontournable. Notre stratégie a payé. Nous avons infléchi la programmation de ces grands fonds vers l'Afrique mais ce mouvement est allé trop loin. Comme le budget de la coopération n'a pas augmenté de façon significative, la croissance du multilatéral s'est faite au détriment du bilatéral, réduisant considérablement les moyens des agences de l'AFD et des ambassades.

Ce projet de budget marque une volonté de redressement qu'il faut souligner : la part de l'aide bilatérale devrait passer de 56 % en 2009 à 64 % en 2012. C'est une évolution très positive.

Ces dernières années, la part des dons a eu tendance à diminuer considérablement. L'ensemble des subventions de l'aide bilatérale est ainsi passé entre 2005 et 2009 de 440 millions d'euros à 300 millions d'euros. Parallèlement, le montant des prêts a été multiplié par deux. Il en résulte un effet de levier important, à condition de ne pas contribuer à réendetter des pays que l'on a incité au désendettement. En revanche, la diminution des dons contredit nos objectifs de concentration sur l'Afrique subsaharienne et sur les quatorze pays prioritaires de la coopération française dont la capacité d'endettement est faible. Les crédits budgétaires consacrés à ces pays diminuent de 2005 à 2009. Les dons programmables pour les quatorze pays prioritaires baissent de 30 % de 2006 à 2009. Ces quatorze pays prioritaires ne représentent que 8 % de l'activité de l'AFD et 22 % de son activité en Afrique.

L'État a poursuivi son objectif de concentration de 60 % de l'effort budgétaire sur l'Afrique subsaharienne, de 50 % des subventions au 14 pays prioritaires, mais l'enveloppe des subventions est faible : on répartit 150 millions d'euros dans 14 pays, soit dix millions chacun ! Cela n'a pas grand sens, mais justifie une politique plus active sur le plan bilatéral, pour accentuer l'évolution positive de ce budget.

M. Christian Cambon, rapporteur pour avis. - Les crédits de la mission « aide publique au développement » regroupent les 35 % « stratégiques » de l'effort de la France en faveur du développement, sur lesquels les pouvoir publics ont une marge de manoeuvre et effectuent des arbitrages géographiques et sectoriels.

Cette mission comporte trois programmes de taille inégale : le programme 110, géré par le ministère des Finances, pour 40 % des crédits de la mission ; le programme 209, géré par le ministère des Affaires étrangères, qui comprend 60 % des crédits ; le programme 301, mis en oeuvre par le ministère de l'immigration, qui ne représente que 1 % des crédits de la mission.

Les programmes 110 et 209 ne se distinguent ni par leurs objectifs, ni par leur zone géographique d'intervention, ni par les instruments utilisés, mais correspondent à une répartition historique par ministère.

Je souligne l'effort important du ministère de la coopération pour redéfinir la stratégie française dans ce domaine, moderniser ses modes d'interventions et fédérer les acteurs autours d'une stratégie commune. Depuis l'arrivée de M. de Raincourt, le Gouvernement a adopté le document cadre de coopération auquel nous avions été associés ainsi qu'un nouveau contrat d'objectifs et de moyens du principal opérateur de notre coopération, l'AFD, pour lequel nous avons été consultés.

L'ensemble du budget est stable, dans un contexte où la majorité des missions diminue. Cette sanctuarisation des crédits de la mission constitue une exception.

Comme l'a indiqué Jean-Claude Peyronnet ce projet de budget diminue les contributions multilatérales et augmente les subventions au titre de l'aide bilatérale.

La baisse de la contribution au FED de 26 millions permet de conforter certaines actions bilatérales. Les marges de manoeuvre à terme sont limitées, car le montant de nos contributions détermine notre place dans les conseils d'administration et dans les organes de programmation des institutions multilatérales. Les efforts consentis pour limiter nos contributions multilatérales se sont traduits, ces dernières années, par un recul du rang de la France : à la Banque mondiale, à la Banque africaine de développement et à de nombreuses organisations dépendant de l'ONU.

Si nous voulons conserver notre influence sur la programmation de ces institutions, notamment en faveur de l'Afrique, si nous voulons maintenir notre statut à l'ONU, il faut veiller à ne pas trop rogner sur ces contributions. Que les organes des Nations unies puissent être critiqués, qu'il y ait eu, par le passé, un saupoudrage, qu'il y a une sorte de jungle institutionnelle qui gagnerait à une RGPP internationale, j'en suis convaincu, mais nos contributions sont arrivées à un niveau inquiétant pour la place de la France dans les enceintes des Nations unies, à un moment où notre statut de membre permanent du Conseil de sécurité pourrait être mis en cause.

La diminution de la clé de répartition du FED nous permet de diminuer notre contribution de 900 millions à 800 millions d'euros jusqu'en 2013. Je souligne le manque d'information du Parlement sur les réformes en cours de la politique européenne de développement. La Commission européenne a proposé de nouvelles orientations et de nouvelles perspectives budgétaires. Un quart de notre aide passe par l'échelon communautaire, la moitié de notre aide multilatérale passe par l'Europe. Ni les responsables programmes que nous avons auditionnés, ni le ministre n'ont évoqué ce point. Nous n'avons pas non plus été associés à la rédaction de la stratégie française à l'égard de la politique européenne de développement. Il serait utile que nous auditionnions le commissaire européen sur ce sujet, au cours de la session, car ces nouvelles orientations devraient être adoptées en 2012.

La commission doit servir de catalyseur à une association plus étroite des politiques de coopération des États-membres. Plus que jamais aujourd'hui, il nous faut favoriser des programmations conjointes entre les Etats membres et les agences de l'Union européenne. On ne peut plus continuer à avoir des politiques de coopération nationales ; et celles de l'Union, faisant plus ou moins les mêmes choses, dans les mêmes pays. Nous l'avons observé au Mali, au en Tanzanie, où pas moins de 1500 consultations pour un projet ont été recensées.

Des expériences pilotes appliquent une division du travail en fonction des avantages comparatifs de chacun. Au Mali, nous avons constaté que les principaux partenaires européens étaient prêts à adopter une programmation conjointe où, selon les secteurs, il y a un chef de file qui met en oeuvre, non seulement ses crédits, mais également les crédits que les autres pays souhaitent consacrer à ce secteur. La France et l'AFD sont des éléments moteurs de cette politique, que nous devons soutenir.

L'aide bilatérale représente un milliard d'euros sur les deux programmes. Je rejoins Jean-Claude Peyronnet sur la nécessité de concentrer les subventions sur les pays d'Afrique subsaharienne et sur les secteurs sociaux, et de réserver nos prêts aux pays plus avancés et au secteur productif.

Deux priorités majeures doivent orienter notre coopération bilatérale : l'Afrique subsaharienne et les pays prioritaires, où nous ne pouvons intervenir que sous forme de subventions et il manque, pour avoir un effet significatif, plusieurs centaines de millions d'euros ; l'accompagnement des transitions démocratiques dans les pays du Maghreb, dont je n'ai pas besoin de souligner l'importance pour nous. La clé sera la capacité de ces pays à offrir des emplois. Nous devons accompagner le décollage économique des pays du Maghreb. Le décollage économique d'un Maghreb démocratique peut être une opportunité pour l'Europe, un échec serait une menace pour la stabilité de notre continent qui n'en n'est séparé que de 14 kilomètres - à Gibraltar !

Dans ces pays, nous intervenons essentiellement sous forme de prêts, mais il nous faudra des subventions pour la gouvernance démocratique. Le vote tunisien, qui sera suivi du vote égyptien et sans doute du vote libyen suscite des inquiétudes. Nous n'avons rien à dicter à des pays qui ont fait leur révolution. Mais nous pouvons les aider à conforter leur démocratie par le biais de la coopération.

Pour mettre en cohérence nos priorités avec nos moyens, il faudrait 300 millions à 500 millions d'euros de plus. Nous avons réfléchi avec Jean-Claude Peyronnet sur les moyens de dégager ces crédits à budget constant.

Les marges de manoeuvre multilatérale sont limitées, si nous ne voulons pas perdre notre influence ou notre rang dans les grandes institutions. Elles le sont d'autant plus, à court terme, que la France a déjà participé à de nombreuses reconstitutions de fonds qui nous engagent jusqu'en 2013, voire au-delà.

La commission a décidé de proposer au Sénat le rejet des crédits de la mission Action extérieure de l'Etat.