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Projet de loi de finances pour 2012 : Action extérieure de l'État : Français de l'étranger

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Action extérieure de l'État : Français de l'étranger ( avis - première lecture )

II. UN RÉSEAU CONSULAIRE EN TENSION

La réduction des personnels affectés à ce réseau, ajouté à l'augmentation des tâches qu'ils doivent assumer, créent une situation parfois difficile dans des postes, notamment en Europe. En effet, la réduction des implantations ne s'accompagne pas d'un allègement des tâches.

A. UNE RÉDUCTION ET UN REDÉPLOIEMENT DES EMPLOIS

Le volume d'emplois alloués au programme 151 en loi de finances initiale a baissé, passant de 3 407 en 2010 à 3 378 ETPT en 2011 ; 3 361 ETPT sont inscrits au PLF 2012. Ces chiffres traduisent les restitutions d'emplois imposées dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques.

Pour la période 2009-2011, le programme budgétaire 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » a rendu 110 ETP. Sa contribution au titre de la RGPP2 pour 2012-2013 est fixée à 20 ETP de catégorie G2 (agents titulaires et contractuels à durée indéterminée dans le réseau consulaire à l'étranger). Au total, 130 ETP, dont 70 G2 dans le réseau consulaire, auront été restitués par le programme 151 pour la période 2009-2013.

Les postes bénéficient de vacations pour faire face à des besoins temporaires liées à l'activité saisonnière ou à des difficultés ponctuelles de personnels. Ce sera notamment le cas en 2012 pour permettre l'organisation des élections présidentielle et législative.

B. UNE ÉVOLUTION DES IMPLANTATIONS AU PROFIT DES PAYS ÉMERGENTS

Le MAEE décrit ainsi ces évolutions :

« Le poids des communautés françaises, les priorités politiques comme les intérêts économiques et culturels français, mais aussi les contraintes liées aux moyens humains et budgétaires disponibles fondent les changements apportés au réseau consulaire, qui, par la délivrance des visas, assume une part importante de la responsabilité du contrôle migratoire.

Cette politique s'est traduite, depuis 2005, par l'ouverture de dix nouveaux consulats. Un consulat général a été ouvert à Chengdu (Chine) en 2005, suivi en 2007, par des ouvertures à Shenyang (nord de la Chine) et à Ekaterinbourg (Russie), ainsi que par la réouverture du consulat général à Oran. Au cours du second semestre 2008, deux consulats généraux ont été ouverts en Inde, à Bangalore et Calcutta. L'année 2009 a vu l'ouverture d'un consulat général à Erbil (Kurdistan irakien), par transformation du bureau d'ambassade. En 2010, le bureau d'ambassade à Almaty (Kazakhstan) a été transformé en consulat général. A la fin 2010, un consulat a été ouvert à Calgary, dans l'ouest canadien et le bureau d'ambassade à Djouba, au Soudan du Sud, a été transformé en consulat général.

Neuf sections consulaires d'ambassade ont été ouvertes depuis 2005 (Tadjikistan, Mongolie, Irak, Monténégro, Afghanistan, Moldavie, Kosovo et, en 2010, Kirghizistan et Rwanda).

Dans le même temps, des postes ont été transformés en consulats généraux à gestion simplifiée, ce qui signifie que certaines de leurs compétences, notamment en matière de visas et d'état civil, ont été transférées vers un poste de rattachement plus important. Cette mesure a d'abord porté sur l'Union européenne (12 postes sur 20), où les facilités de déplacements devraient permettre une plus grande concentration des services offerts aux usagers et de réaliser les économies d'emplois nécessaires au redéploiement du réseau vers les pays émergents.

La transformation, depuis 2005, de 4 consulats généraux en sections consulaires d'ambassade a été réalisée à Lisbonne, Monaco et Bangui et à Yaoundé.

En 2011 les consulats à Luxembourg et à Cotonou, et le consulat général à Djibouti ont été transformés en sections consulaires d'ambassade.

Les consulats généraux à Anvers et à Liège, ainsi que l'antenne consulaire à Malaga seront fermés en septembre 2011.

Au total, le solde entre les 11 fermetures (Alicante, Ottawa, Gênes, Lausanne, Sfax, Berne, Garoua, Valence, Saint Louis et Anvers et Liège en 2011) et les 19 ouvertures fait apparaître la création de 8 implantations nouvelles depuis 2002. »

S'il est, en effet, opportun de développer nos implantations consulaires dans les pays émergents, pour accompagner ceux de nos compatriotes qui s'y installent, en revanche la réduction du nombre des consulats dans l'UE ne semble guère s'accompagner d'une modération des services qu'ils doivent accomplir en faveur des Français établis durablement, ou de passage. La prise en charge de certains services par les pays de résidence, qui fondait la réduction du réseau consulaire dans l'UE, reste, du fait de la complexité d'un tel transfert, lettre morte. Il y a donc là une source de tension spécifique pour ces postes.

Le redéploiement de personnels a permis de renforcer les postes soumis aux plus fortes pressions (visas, nationalité, état civil en Afrique subsaharienne, Afrique du Nord et Moyen-Orient), ainsi que ceux situés dans des pays émergents, qui nécessitent un renforcement de la présence française, comme la Chine et l'Inde.

Quatre pôles régionaux regroupant les services de l'administration des Français, de l'état civil et de délivrance de visas ont été constitués : en 2009, à Vienne (devenu pôle régional pour Budapest, Prague et Bratislava) et au Guatemala (pôle régional pour San Salvador et Tegucigalpa) et en 2010, à Buenos Aires (pôle pour Montevideo et Assomption) et à San José (pour Managua et Panama).

Ces créations visent à alléger la charge pesant sur les consulats présents dans les pays rattachés à ces pôles. Il n'est pas prévu, pour le moment, de poursuive ce mouvement.

Il faut relever qu'au total, les 233 consulats français, ajoutés aux crédits alloués aux consuls honoraires, représentent une centaine de millions d'euros, ce qui est peu au regard des services fournis.

Les consuls honoraires et les agences consulaires

- Le réseau se compose actuellement de 494 agences consulaires, animés par les consuls honoraires1(*).

- Outre leur rôle d'influence auprès des décideurs locaux, elles exercent, pour un grand nombre d'entre elles, une activité de protection des Français résidents ou de passage en difficulté et perçoivent à ce titre des droits de chancellerie. Les agences sont autorisées à conserver une partie de ces recettes, généralement modestes. Une subvention pour insuffisance de recette est versée en fonction de l'activité réalisée par chaque agence au bénéfice des Français.

- La réorganisation du réseau consulaire consécutive à la RGPP a entraîné une réduction des emplois et conduit à une transformation de plusieurs postes consulaires en agences consulaires. En outre, l'exercice de compétences consulaires a minima par les postes à gestion simplifiée a donné un rôle accru aux agences consulaires, notamment en matière de suivi et d'assistance aux communautés françaises et, de plus en plus, aux Français de passage en difficulté. Les agences consulaires constituent donc des relais essentiels des postes consulaires.

- En 2012, les agences seront sollicitées pour la préparation et l'organisation des échéances électorales. 131 bureaux de vote seront ainsi installés dans des villes sièges d'agences consulaires. Les consuls honoraires seront amenés à présider un certain nombre de ces bureaux, à prêter, pour certains d'entre eux, leurs locaux pour la création des bureaux, et pour assurer la liaison avec les autorités locales.

- La dotation de 1 128 754 € en programmation initiale budgétaire 2011 a été affectée par des mesures de régulation. La dotation déléguée ainsi réduite à 1 109 904 € contre 1 238 912 € en 2010 n'a pas permis de couvrir tous les frais de fonctionnement des agences consulaires ou les frais de sécurisation de celles situées dans des zones à risque.

- Afin de soutenir, en 2012, les consuls honoraires à hauteur de la contribution qu'ils vont être amenés à apporter au succès des deux échéances électorales majeures, une dotation de 1 296 000 € a été inscrite au PLF.


* 1 Voir l'annexe n° II