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Projet de loi de finances pour 2012 : Action extérieure de l'État : moyens de l'action internationale

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Action extérieure de l'État : moyens de l'action internationale ( avis - première lecture )

III. UNE LÉGÈRE BAISSE DES CRÉDITS ATTRIBUÉS AUX CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES, DONT L'EFFECTIVITÉ SERA LIÉE AUX ÉVOLUTIONS POLITIQUES DANS LE MONDE

Les contributions internationales comprennent, au titre du programme 105, les contributions obligatoires et la part incombant à la France dans le financement des opérations de maintien de la paix (OMP) décidées par l'ONU.

L'ensemble pèse sur le programme, comme le retrace le tableau ci-dessous (en millions d'euros) :

 

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Exécution totale P105 hors T2 (en CP)

989,33

1 006,21

1 064,83

1 121,54

1 175,54

1257.57

Exécution CI

370,37

392,91

427,25

400,05

425,16

412,84

Part des CI dans la consommation du P 105 hors T2

37 %

39 %

40 %

36 %

36 %

32,83 %

(source : MAEE)

Les seules contributions obligatoires ont progressé comme suit depuis 2000 :

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

364,27

285,66

391,54

375,24

348,9

370,37

392,91

427,25

400,05

425,16

2010

2011

2012

hypothèse

412,84

420,70

444,39

(source : MAEE)

Entre 2000 et 2011, les contributions françaises aux organisations internationales ont donc progressé en moyenne de 1,4 %.

Ces contributions sont en hausse dans le PLF 2012 de 25 millions d'euros, dont l'essentiel est consacré à la rénovation du siège, à La Haye, de la Cour pénale internationale, dont le coût avait été sous-estimé.

En sens inverse, les crédits affectés par la France au financement des OMP est en baisse de 65 millions d'euros grâce, d'une part, à la fin de la MINURCAT, et, d'autre part, à un taux de change euro/dollar plus favorable que prévu (les financements sont versés en dollar).

MINURCAT

Mission des Nations unies en République Centrafricaine et au Tchad

Historique de la MINURCAT

Depuis 2003, plus de 240.000 réfugiés soudanais ont fui le conflit du Darfour vers le sud du Tchad. Ils y ont été rejoints par environ 45.000 réfugiés venant de la République centrafricaine (RCA). La présence d'environ 180 000 tchadiens déplacés par la guerre civile qui ravage l'est du pays a généré des tensions croissantes parmi les communautés de la région.

- La justification d'une mission civile et de police

Pour répondre à cette situation et face aux activités des groupes armés basés dans le sud du Tchad et au Darfour, et notamment aux attaques transfrontalières, le Conseil de sécurité a adopté, le 25 septembre 2007, la résolution 1778, en consultation avec les autorités du Tchad et de la République centrafricaine, en vue d'autoriser le déploiement d'une opération civile et policière de l'ONU, la MINURCAT, et d'une force militaire de l'Union européenne, l'EUFOR.

Le but de la mission est de contribuer à la protection des civils, d'assurer la promotion des droits de l'homme et de l'état de droit et de promouvoir la paix dans la région. Le Conseil de sécurité a décidé que la MINURCAT se composerait d'un effectif maximal de 300 fonctionnaires de police, de 50 officiers de liaison militaire et d'un nombre approprié de personnel civil.

- L'adjonction d'une composante militaire

Avec l'adoption, le 14 janvier 2009, de la résolution 1861, le Conseil de la sécurité a de nouveau exprimé sa forte préoccupation quant aux activités armées et aux actes de banditisme perpétrés dans le sud du Tchad, dans le nord-est de la République centrafricaine et à l'ouest du Soudan.

Ces activités menacent directement la sécurité de la population civile, la conduite d'opérations humanitaires et la stabilité politique de ces pays, et ont également donné lieu à de graves violations des droits de l'homme et du droit humanitaire international.

Par la résolution susmentionnée, le Conseil de sécurité a autorisé le déploiement d'une composante militaire de la MINURCAT au Tchad et en République centrafricaine pour maintenir la sécurité à la fin du mandat de l'EUFOR, en mars 2009. Le transfert d'autorité entre l'EUFOR et la MINURCAT a eu lieu le 15 mars 2009. L'effectif autorisé de MINURCAT comprenait 300 fonctionnaires de police, 25 officiers de liaison militaire, 5.200 soldats et un nombre approprié de personnel civil.

- Le gouvernement tchadien demande le retrait de la MINURCAT

Le 15 janvier 2010, le gouvernement tchadien a informé le Secrétaire général par note verbale de son souhait que la MINURCAT se retire du Tchad à compter du 15 mars 2010. Une série de consultations intensives s'en est suivie entre le gouvernement tchadien et le Secrétariat de l'ONU et a donné lieu à un accord de prorogation de la MINURCAT, avec un mandat révisé, jusqu'à la fin 2010.

Dans le même temps, le gouvernement tchadien assume l'exercice de sa responsabilité souveraine en vue d'assurer la sécurité et la protection de la population civile dans l'est du Tchad, notamment celle des réfugiés, des rapatriés et des communautés d'accueil, en s'attachant tout particulièrement au sort des femmes, des enfants, du personnel humanitaire et de l'ONU, conformément à ses obligations.

- Une date fixée pour le retrait

En mai 2010, le Conseil de sécurité a révisé le mandat de la mission, dans sa résolution 1923 (2010).

Dans le cadre du nouveau mandat et en accord avec les normes internationales, le gouvernement tchadien assume l'entière responsabilité de la protection des civils à mesure que la MINURCAT entame son retrait militaire graduel, à compter du 27 mai 2010.

Le nouveau mandat permet à la composante civile de la Mission d'oeuvrer avec le gouvernement tchadien pour consolider les progrès réalisés jusqu'à présent et de mettre en oeuvre des programmes visant à assurer leur durabilité après le départ de la MINURCAT, le 31 décembre 2010.

Il est décidé que la composante militaire de la MINURCAT serait désormais ramenée à 2 200 militaires (1 900 au Tchad et 300 en République centrafricaine), 25 officiers de liaison militaire, un maximum de 300 policiers et un nombre approprié de personnel civil.

Le Conseil de sécurité décide du retrait initial des troupes pour le 15 juillet 2010, du retrait définitif des troupes restantes à partir du 15 octobre 2010, et du retrait complet de toutes les composantes de la MINURCAT, le 31 décembre 2010.

- L'achèvement du mandat de la MINURCAT

Le gouvernement du Tchad a déclaré que son détachement intégré de sécurité (DIS), une unité de sécurité que l'ONU a soutenu et aidé à former, assurera la protection des civils après le départ de la MINURCAT.

Alors qu'au 31 décembre 2010, la MINURCAT a achevé son mandat, l'équipe de l'ONU pour le Tchad est restée dans le pays pour continuer son travail en faveur du peuple tchadien.

En présentant son rapport devant le Conseil de sécurité en décembre 2010, le Secrétaire général a déclaré: « La MINURCAT doit être vue comme une opération de maintien de la paix unique en son genre en ce qu'elle s'est exclusivement consacrée à protéger des civils, sans aucun mandat politique explicite. Elle a planifié son intervention en moins de quatre ans, s'est déployée efficacement, puis retirée dans un délai très court. »

(source : ONU)

L'évolution du coût global des OMP, depuis 2000, et de la participation de la France à leur financement, est décrite dans le tableau suivant :

 

Gestion

Gestion

Gestion

Gestion

Gestion

Gestion

 

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Coût global OMP (millions de dollars)

2773,3

2606,5

3026

4369,8

5017,4

5399,1

Participation France

269 602 805

168 764 037

139 959 931

201 400 792

251 528 119

270 914 528

 

Gestion

Gestion

Gestion

Gestion

Gestion

Hypothèse

 

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Coût global OMP (millions de dollars)

6772,8

7310

7302,2

7904

7702

7 360

Participation France

287 261 684

382 630 431

395 542 724

401 893 469

437 832 657

411 503 910

La part des OMP dans le programme 105 depuis 2005, en valeur absolue et en pourcentage est donnée dans le tableau ci-après :

 

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Exécution totale P105 hors T2 (en CP)

989,33

1 006,21

1 064,83

1 121,54

1 175,54

1257,57

Exécution OMP

 

 

 

 

 

 

 

251,53

270,91

287,26

382,63

395,54

401,89

Part des OMP dans la consommation du P 105 hors T2

 

 

 

 

 

 

 

25 %

27 %

27 %

34 %

34 %

31,96 %

Les modalités de financement des OMP sont fondées sur un barème de contributions distinct de celui du budget ordinaire de l'Organisation des Nations unies. Ce barème, profondément réformé en 2000, répartit les Etats membres de l'ONU en 10 catégories (A à J). Les pays dont le revenu par habitant est inférieur à deux fois la moyenne mondiale bénéficient d'une réduction proportionnelle, de 20 à 90 % par rapport à leur quote-part au budget ordinaire.

Certains pays dont le revenu par habitant est supérieur à ce seuil ont pu toutefois préserver un abattement de 7,5 %. La plupart des pays dont le revenu est supérieur à ce seuil paient la même quote-part au barème spécial pour les OMP qu'au barème ordinaire.

Enfin, les membres permanents du Conseil de Sécurité, donc la France, sont classés en A, et prennent en charge, au prorata de leur quote-part au budget ordinaire, le dégrèvement accordé aux pays classés aux groupes C à J. En application de ce système, la quote-part de la France est actuellement de 7,564 % (contre 6,123 % pour le budget ordinaire de l'ONU).

Les appels à contribution sont émis selon une périodicité très irrégulière, qui dépend de la durée des mandats adoptés par le Conseil de Sécurité, et de l'articulation entre les décisions du Conseil en matière de mandats et celles de l'Assemblée Générale en matière budgétaire (le cycle budgétaire annuel des OMP courant du 1er juillet au 30 juin). Les budgets peuvent, en outre, être révisés en cours d'exercice, en cas d'urgence ou de création de nouvelles opérations.

Le remboursement des coûts aux pays fournisseurs de troupes porte sur les contingents, le matériel et éventuellement les prestations liées :

- au titre des contingents : la mise à disposition de personnels militaires (casques bleus) est remboursée sur la base d'un tarif commun à toutes les OMP. Les taux actuels de remboursement versés par l'ONU aux pays fournisseurs de contingents sont, par casque bleu et par mois : 1 028 dollars de solde et d'allocation ; 303 dollars de prime supplémentaire pour les spécialistes ; 68 dollars pour les uniformes et l'équipement ; et 5 dollars pour les armes personnelles ;

- au titre du matériel militaire : le Département des opérations de maintien de la paix (DOMP) négocie avec les pays fournisseurs un contrat de location du matériel, sur la base d'une nomenclature onusienne. La location peut être effectuée avec services, formule selon laquelle le pays fournisseur assure l'entretien du matériel, ou sans services (entretien assuré par l'ONU) ;

- autres prestations : à la demande de l'ONU, les Etats peuvent également contribuer à la prestation de biens consommables (rations alimentaires), d'équipements (pièces détachées, véhicules...) ou de services (transports), pour lesquels ils sont remboursés sur facture.

La procédure de remboursement auprès du Ministère de la Défense est complexe :

Le contrat entre l'ONU et le pays contributeur de troupes peut prendre deux formes juridiques distinctes, selon un système codifié depuis 1996 :

- la « Letter of Assist (LoA) », pour des opérations ponctuelles dont le remboursement forfaitaire est déterminé à l'avance ;

- le « Memorandum of Understanding » (MoU) ou mémorandum d'entente, pour des opérations plus longues, et dont la signature nécessite un délai minimum d'un an.

Ces remboursements ne viennent pas abonder le budget du ministère des Affaires étrangères et européennes, qui acquitte les contributions financières aux OMP, mais viennent incrémenter par fonds de concours ceux des ministères de la Défense et de l'Intérieur, qui assument le coût des contributions en troupes, forces de gendarmerie et de police, de même qu'en matériel.

Chaque OMP est budgétairement individualisée, en recettes et en dépenses, sans possibilité d'abondement par d'autres sources budgétaires. Le calendrier des remboursements dépend donc de l'état de la trésorerie de l'ONU et peut varier sensiblement d'une année sur l'autre. Pour l'exercice 2010-2011, et sous réserve du paiement des contributions par les états membres, les mouvements de décaissement devraient être trimestriels. Il peut arriver parfois qu'une mission fasse l'objet d'un décaissement annuel lorsque la trésorerie n'est pas suffisante pour assurer un paiement régulier (exemple : ONUCI en 2009).

Dans les faits, un décalage important est constaté entre la dépense supportée par les forces armées et le remboursement effectué par l'ONU, qui intervient en général dans un délai de 6 mois à 1 an après la réalisation de la dépense. Un paiement par virement est effectué par l'ONU auprès de la représentation permanente de la France auprès des Nations Unies, qui le retransmet ensuite à l'état-major des Armées.

Les montants remboursés à la France, communiqués par le ministère de la Défense (EMA, état-major des Armées), sont les suivants :

Sommes remboursées à la France par l'ONU

(exprimées en millions d'euros)

2004

07,42

2005

15,25

2006

07,92

2007

23,10

2008

40,66

2009

34,549

2010

36,50

2011

33,60

2012

prévisions à hauteur de 33

Pour 2012, les perspectives envisagées sont les suivantes :

- sous réserve du résultat des négociations budgétaires qui se tiendront à l'ONU en mai prochain et qui détermineront le montant du budget des OMP pour la période courant à partir du 1er juillet 2012, le montant des contributions françaises devrait évoluer en fonction de la redéfinition des mandats des opérations en cours au Soudan, la MINUS (pour laquelle un appel a été reporté au début de l'année 2012) et la MINUAD2(*), et de celle de l'opération de soutien logistique de l'ONU à l'AMISOM, en Somalie3(*).

L'instabilité chronique prévalant dans la Corne de l'Afrique pourrait conduire à la création ou au renforcement d'OMP déjà existantes, telle la MINUS.

Dans ce cas, les financements requis repartiraient à la hausse.

Sans contester le caractère nécessaire et opportun des Opérations de Maintien de la Paix, vos rapporteurs trouvent regrettable le manque de contrôle de la France dans certaines décisions du Conseil de Sécurité des Nations unies. Ainsi, le ministère a pu identifier certains points à améliorer pour optimiser l'efficacité des OMP. Celle-ci passe par une meilleure allocation des moyens humains et matériels, et notamment par le retrait des troupes de l'ONU dans les zones ou son efficacité n'est pas démontrée, telles que le Liberia ou le Liban.

Ainsi, Mme Aïchi s'interroge sur la stratégie diplomatique qu'emploie la France pour favoriser l'intégration de critères d'efficacité dans les décisions du Conseil de Sécurité.


* 2 Opération conjointe ONU/Union africain au Darfour : la France n'y participe pas.

* 3 On trouvera en annexe la liste des OMP créées depuis 1999