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Projet de loi de finances pour 2012 : Défense : équipement des forces

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Défense : équipement des forces ( avis - première lecture )

VI. PRÉPARATION ET CONDUITE DES OPÉRATIONS D'ARMEMENT

En 2011, cette action concentrera 18,1 % des autorisations de programme (2,16 milliards d'euros) et 19,4 % (2,16 milliards d'euros) des crédits de paiement du programme 146. Elle comprend trois sous-actions : « soutien à la délégation générale pour l'armement et subvention au Fonds Spécial des Pensions des Ouvriers des Établissements Industriels de l'Etat » ; « investissements pour les opérations d'armement » et « soutien - expérimentation (Terre, Air, marine) ».

La DGA a pour mission d'assurer la conduite des programmes et opérations d'armement dans un souci de cohérence entre les aspects opérationnels, techniques, financiers, calendaires, industriels et de coopération.

En 2012, le plafond d'emplois autorisé pour cette action est de 12 046 emplois budgétaires.

A. SOUTIEN DGA ET SUBVENTION FSPOEIE

1. Modernisation de la DGA et évolution des procédures d'acquisition
a) Modernisation de la DGA

La modernisation de la direction générale de l'armement (DGA) contribue à la réforme globale du ministère. Les orientations retenues consistent, dans un format resserré à 10 000 personnes à l'horizon 2014, à renforcer les compétences de management et d'expertise dont elle dispose, en redéployant ses implantations et en rationalisant ses soutiens.

Ce projet de modernisation s'appuie sur des transferts, des réductions de surfaces occupées et des fermetures de sites échelonnés entre 2009 et 2014. Le calendrier prend en compte les délais nécessaires à la préparation des opérations de transfert ou de fermeture et à la détermination de l'avenir professionnel des personnels concernés tout en préservant la continuité de l'activité.

Un plan stratégique de ressources humaines a été élaboré pour piloter les évolutions à opérer, en lien avec les objectifs d'effectifs et de maîtrise de la masse salariale assignés à la DGA pour 2014. Actualisé chaque année, il identifie des cibles qualitatives et pour chacun des 56 métiers de la DGA.

Par rapport à la référence de 2008, le plan stratégique de ressources humaines prévoit à échéance 2014 d'augmenter de 4 % en moyenne les effectifs dans les métiers d'expertise technique, en contrepartie d'une réduction moyenne de 17 % dans les métiers d'essai et de 40 % dans les métiers du soutien.

Les redéploiements retenus concernent les activités techniques et celles du service de la qualité.

L'implantation des activités techniques est revue afin de regrouper les compétences et les moyens par grand domaine : terrestre, naval, aéronautique, missiles, électronique.

Les transferts d'activités ont débuté en 2009 et se poursuivent. Le centre d'études de Gramat a été transféré au 1er janvier 2010 au commissariat à l'énergie atomique (CEA). Le site de Brétigny a été restitué à l'armée de l'air et celui de Gâvres à la marine nationale. Au final, le nombre d'implantations géographiques principales des moyens techniques de la DGA sera réduit de vingt-deux à quinze. Enfin, dans les domaines terrestre et aéronautique, comme cela est déjà fait dans le domaine naval, la DGA et les armées développeront les synergies entre leurs centres respectifs d'essais et d'expérimentation. L'implantation prévue de la section technique de l'armée de terre à Bourges, où se situe déjà DGA Techniques terrestres, illustre cette démarche.

Par ailleurs, le service de la qualité, chargé de l'assurance qualité dans l'industrie de défense, sera réorganisé en cinq sites principaux : Bordeaux, Bourges, Marseille, Nantes et Saclay. Ses implantations secondaires seront regroupées sur vingt-cinq sites, au lieu de quarante-neuf en 2008, choisies en adéquation avec l'activité industrielle et hébergées dans des implantations appartenant au ministère de la défense. Pour le service de la qualité, les transferts et les fermetures ont débuté en 2008 et se poursuivent : le nombre de sites est de trente-cinq à ce jour.

Le redéploiement des implantations s'accompagne de rationalisations dans les différents domaines du soutien : réduction des surfaces occupées, refonte de l'organisation et des modes de fonctionnement, mutualisations à l'échelle de la DGA voire du ministère. Ainsi, la DGA est impliquée dans la mise en place du futur dispositif ministériel d'administration générale et de soutien commun, dont les bases de défense constituent la partie la plus visible et sur lequel elle s'appuie progressivement. Dans la perspective du regroupement géographique des services parisiens du ministère (projet Balard), les équipes de l'établissement central de soutien (ECS) de la DGA et du service des moyens généraux (SMG) du secrétariat général pour l'administration (SGA) ont été fusionnées pour créer le 8 avril 2009 un opérateur unique de soutien des services centraux du ministère de la défense : le service du soutien parisien et de l'administration centrale (SPAC).

Enfin, des transformations sont engagées dans le domaine de la formation : l'activité du centre de formation de Lorient a cessé fin 2008 ; la responsabilité du centre de formation de Bourges a été transférée au SGA en 2010 avec l'ambition de constituer un pôle de formation étoffé au bénéfice de l'ensemble des organismes du ministère. Le centre de formation de Latresne est en cours de transfert à la région Aquitaine qui s'est portée acquéreur du site et qui envisage de poursuivre des formations notamment aéronautiques en liaison avec des industriels de la région.

b) Procédures d'acquisition

Dans le cadre de la mise en oeuvre des orientations fixées par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, une refonte des textes relatifs au déroulement et à la conduite des opérations d'armement a été menée conjointement entre des représentants de l'état-major des armées, de la direction générale de l'armement, du contrôle général des armées et de la direction des affaires financières du secrétariat général pour l'administration.

L'instruction générale n° 1516 qui en résulte, parue au Bulletin officiel des armées (BOA) du 15 avril 2010, constitue la nouvelle référence en matière de conduite des opérations d'armement.

Elle s'inscrit dans le cadre de la nouvelle gouvernance des opérations d'investissement du ministère dont elle décline les principes aux opérations d'armement.

Sur la base d'un découpage en six stades, elle porte sur l'ensemble du cycle de vie de l'opération d'armement, du stade d'initialisation à celui de retrait du service. Ce découpage permet l'intervention régulière du comité ministériel des investissements (CMI) pour l'examen des jalons de changement de stade.

Parmi les évolutions significatives, on notera :

- une clarification des responsabilités de chaque stade : soit au chef d'état-major des armées, soit au délégué général pour l'armement. Elle est dorénavant déclinée au travers de la présidence du comité de pilotage de l'opération d'armement ;

- les activités des acteurs de la conduite sont précisées et se déclinent à partir des responsabilités respectives des grands subordonnés ; 

- le renforcement de l'expression du besoin opérationnel par l'introduction du stade d'initialisation, et la responsabilité du chef d'état-major des armées sur les stades amont ;

- l'extension du rôle de l'équipe de programme à l'ensemble du cycle de vie de l'opération d'armement : celle-ci est constituée dès le stade d'orientation et reste active jusqu'au retrait du service. Elle intègre notamment un représentant des structures de soutien contribuant ainsi à une meilleure coordination entre acquisition et soutien en service ;

- la prise en compte du coût global dès l'origine de l'opération d'armement, son enrichissement et son entretien annuel sur le cycle de vie ;

- une simplification de la typologie des opérations d'armement - opération majeure relevant du CMI ou opération simplifiée - est assortie d'une certaine souplesse de reclassement au cours du cycle de vie.

La mise en oeuvre de cette nouvelle instruction a conduit à présenter en 2010 six documents de changements de stade suivant les nouveaux principes : deux dossiers d'orientation (DOR) et quatre dossiers de lancement de la réalisation (DLR).

Les dossiers de changement de stade des opérations majeures ont été systématiquement proposés à l'ordre du jour du CMI. La cohérence capacitaire et physico-financière de chaque opération d'armement a été assurée lors de l'examen de ces dossiers en comité des capacités et en commission exécutive permanente des programmes d'armement (CEP).

2. Maîtrise du coût des programmes d'armement

La variation globale des devis est calculée pour l'ensemble des opérations d'armement du programme budgétaire 146 « Equipement des forces ». Elle est donnée par le rapport, exprimé en pourcentage, entre :

le montant cumulé des variations des devis (ramenés aux mêmes conditions économiques), inscrites dans les documents de suivi des programmes approuvés dans l'année, et ;

le montant total des devis arrêté au 31 décembre de l'année précédente.

En 2010, il a été constaté une hausse moyenne des devis de 0,77 % calculée sur les 52 opérations d'armement contribuant à la performance du programme 146, confirmant ainsi la maîtrise des devis dans la continuité des années précédentes (réduction moyenne des devis de 0,19% en 2009 et hausse moyenne des devis de 0,89 % en 2008). Il est rappelé que le plafond d'augmentation annuelle des devis a été fixé à 1,5 % dans le PAP 2010 et maintenu à cette valeur dans le PAP 2011).

Généralement, l'augmentation des devis est liée aux évolutions survenant au cours des phases de développement ou de production. Ces évolutions sont le plus souvent dues à l'allongement des délais de réalisation pour tenir compte des priorités décidées sous contrainte budgétaire, à l'évolution du coût des facteurs de production marquée notamment par de fortes variations du coût des matières premières ces dernières années et à de mauvaises anticipations techniques ou économiques par la maîtrise d'ouvrage.

Les estimations de coûts des premiers stades sont affectées d'une certaine imprécision. Ce n'est qu'à l'approche du passage au stade de réalisation qu'un devis consolidé peut être établi, intégrant les réalités économiques, industrielles et commerciales de négociation, de commandes et de livraisons. Dans le cadre de la réforme de la conduite des opérations d'armement engagée en 2003 par le ministère de la défense, deux mesures essentielles concernant les méthodes de gestion ont été prises :

les pouvoirs d'arbitrage du CEMA vis-à-vis des armées ont été renforcés pour mieux garantir la cohérence capacitaire du système de défense français (décret du 15 juillet 2009) ;

les instructions ministérielles relatives à la conduite des opérations d'armement ont été modifiées en 2007. Elles prévoient l'établissement d'un portefeuille de risques valorisés afin d'établir au plus tôt un cadrage financier initial robuste dont les éléments principaux figurent dans les dossiers de lancement et de suivi annuel.

Depuis 2006, le cadrage financier initial est validé, avant lancement des stades de conception et de réalisation, par un comité des devis, de la DGA, présidé par le directeur des plans, des programmes et du budget, qui prend en compte les différents types de risques (opérationnels, techniques, industriels, etc.). Ces travaux amènent à renforcer l'analyse fonctionnelle et l'analyse de la valeur concourant à l'optimisation des spécifications vis-à-vis des coûts.

Sur cette base, le comité ministériel des investissements, présidé par le ministre de la défense, décidera de la politique d'investissement et arbitrera les variantes de réalisations physiques.

3. Maîtrise du coût d'intervention de la DGA

L'évolution du coût d'intervention de la DGA depuis 2006 en M€ courants est donné dans le tableau en fin de paragraphe.

L'objectif du coût d'intervention est de 1 050 millions d'euros pour l'exercice 2011. Ce montant intègre les rémunérations et charges sociales (pensions incluses), les frais de fonctionnement et les investissements.

Par rapport à l'objectif de 1 064 millions d'euros pour 2010, la part des rémunérations et charges sociales (pensions comprises, soit plus de 70 % du coût d'intervention total) baisse en 2011 de 0,5 % soit -3,8 millions d'euros.

Cette baisse résulte de la réduction continue des effectifs tout en conservant la volonté de renforcer certaines fonctions stratégiques et particulièrement d'accroître la part des niveaux I (officiers des corps de l'armement et ICT) au détriment de celle des niveaux II et III (fonctionnaires de catégorie B et C et ouvriers d'état).

Le poste des dépenses de fonctionnement et investissements baisse de 3,3 % en 2011(-3,5 % fonctionnement et -3,1 % investissements). 

La poursuite de la réforme globale du ministère par la diminution des implantations de la DGA, et la maîtrise des dépenses de fonctionnement et d'investissements, auront un effet positif sur la maîtrise du coût d'intervention de la DGA.

Par ailleurs, l'évolution du coût d'intervention de la DGA est minorée par ses recettes extrabudgétaires. Or, on observe une baisse tendancielle de celles-ci ces dernières années et à court terme, avec la fin de grands contrats d'essais pour des partenaires étrangers, dans l'attente de nouveaux contrats significatifs d'exportations de matériels majeurs.

Evolution du coût d'intervention de la DGA depuis 2006 en M€ courants :

Années

Objectif

Réalisé

2006

1 070

1 043

2007

1 100

1 065

2008

1 080

1 087

2009

1 091

1 072

2010

1 064

1 033

2011

1 050

Non connu à ce jour