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Projet de loi de finances pour 2012 : Défense : préparation et emploi des forces

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Défense : préparation et emploi des forces ( avis - première lecture )

V. LES GRANDS AXES DU TITRE 3 : BASES DE DÉFENSE, ENTRAÎNEMENT DES PERSONNELS, MAINTIEN EN CONDITION OPÉRATIONNELLE DES MATÉRIELS

A. LA GÉNÉRALISATION DES BASES DE DÉFENSE

Le 1er janvier 2011, le déploiement de la totalité des 60 bases de défense de plein exercice a été réalisé ; 51 en métropole, 5 outre-mer et 4 à l'étranger. Ces BdD sont placées sous les ordres de l'EMA et plus spécialement du général commandant interarmées du soutien (COMIAS). Le centre de pilotage et de conduite du soutien (CPCS) organise et dirige au niveau central la mise en oeuvre de l'AGSC (administration générale et des soutiens communs).

Chaque armée est passée d'un mode de soutien qui lui était directement subordonné, à une organisation faisant du commandant de formation le bénéficiaire de prestations assurées par le GSBdD11(*) et ses échelons locaux spécialisés.

Les premières années de fonctionnement des BdD expérimentales et pilotes ainsi que les premiers mois de la généralisation des BdD semblent démontrer :

- un maintien de l'efficacité des soutiens, notamment des unités en OPEX, en dépit des difficultés transitoires inhérentes à toute réorganisation de grande ampleur ;

- un gain en personnel qui, même s'il est encore modeste, devrait augmenter significativement à échéance de trois ans, pour atteindre les cibles de déflation prévues grâce à l'harmonisation des procédures et aux systèmes d'information ;

- des économies sur les budgets de fonctionnement au fur et à mesure de la modernisation des procédures et des systèmes d'informations.

Cependant, votre rapporteur voudrait attirer votre attention sur le fait que le ministère de la Défense n'a pas établi de bilan financier des Bases de Défense. Aussi, nous sommes en droit de nous interroger sur l'efficacité économique du dispositif. En effet, la Cour des comptes, dans son référé de mars 2011, a considéré que l'utilité de cette nouvelle organisation « en terme de recentrage sur l'opérationnel et de gain de mutualisation, n'a pas été démontrée ». Il serait donc souhaitable que le ministère soit rapidement en mesure d'établir un bilan financier de la réforme des bases de défense ainsi qu'un chiffrage fiable des économies réalisées.

De son entretien, le 16 novembre 2011, avec le général Eric Rouzaud, sous-chef d'état-major « Soutien » à l'Etat-major des armées (EMA) et commandant interarmées du soutien, votre rapporteur a retenu des précisions sur l'historique de la mise en oeuvre, et le fonctionnement actuel des BdD. La prévision initiale portait sur la création de 78 BdD, or, les leçons tirées du fonctionnement des 11 bases « expérimentales » créées au 1er janvier 2009, puis des 18 bases « pilotes », au plus tard, ont montré que cette structure n'était pertinente que si elle soutenait de 3 000 à 5 000 personnes. C'est pourquoi 60 BdD ont été créées au 1er janvier 2011, dont 51 en métropole.

Parallèlement à cette réduction du nombre total de bases, leur déploiement, initialement prévu à une vingtaine par an, a été accéléré, pour éviter le fonctionnement parallèle de deux systèmes sur une longue durée.

Le périmètre géographique des formations soutenues par une BdD, fixé à une trentaine de kilomètres autour d'une base, a été abandonné pour manque de pertinence, car un des objectifs de la rationalisation du soutien que représente la création de ces bases est la recherche d'une dématérialisation maximale des procédures. En métropole, les 51 bases sont incluses dans cinq Etats-majors de soutien, s'inspirant de la localisation géographique des anciennes « zones Terre », et qui constituent des relais entre les bases et le commandant interarmées.

Le commandant de la BdD est chargé d'arbitrer les priorités en matière de soutien, en concertation avec les chefs de corps des formations soutenues. Des protocoles sont établis entre ces deux autorités pour préciser les modalités de choix de ces priorités. La diversité des prestations de soutien est décrite dans le tableau suivant :

Lexique

AGSC: administration générale et des soutiens communs

ASA: action sociale des armées

ARD: agence de reconversion de la défense

BIL: bureau interarmées du logement

CIRISI: centre interarmées des réseaux d'infrastructure et des
systèmes d'information

CMA: centre médical des armées

DIRISI: direction interarmées des réseaux d'infrastructure et des
systèmes d'information de la défense

MCD: mission de courte durée

NTI: niveau technique d'intervention

OCCAR: organisation conjointe de coopération en matière
d'armement

SEA: service des essences des armées

SCA: service du commissariat des armées

SIAé: service interarmées de l'aéronautique

SID: service d'infrastructure de défense

SIMMAD: service interarmées de maintenance de l'aéronautique de
défense

SIMMT: structure intégrée du maintien en condition
opérationnelle des matériels terrestres

SMIter: service de la maintenance industrielle et terrestre

SIMu: service interarmées des munitions

SLM: service logistique de la marine

SSF: service de soutien de la flotte

USID: unité du service interarmées d'infrastructure de la
défense

Les formations en activité opérationnelle doivent, naturellement, bénéficier d'un soutien qui leur est nécessaire. En 2011, 1 150 personnes servant en OPEX, outre-mer, et sur le territoire national, soit dans le cadre de Vigipirate, soit dans celui de « l'Alerte projection » concourant à la posture permanente de sécurité (PPS), ont bénéficié du soutien requis. Le tableau ci-après décrit la répartition géographique de ces soutiens.

La création des BdD constitue une réponse à la décision découlant de la RGPP, de supprimer 54 000 postes militaires civils d'ici à 2014, ainsi qu'une réforme complète des procédures utilisées pour réaliser les soutiens de divers ordres. Leur diversité est récapitulée dans le tableau suivant :

Au total, les leçons tirées du fonctionnement des 11 bases pilotes, puis des 18 bases expérimentales ont permis d'optimiser la fonction de soutien. Ainsi, le fait qu'une seule autorité, le commandant de la BdD, dirige l'ensemble de ce domaine, auparavant disséminé dans les unités, permet d'avoir une perception globale de son fonctionnement, ainsi que des infrastructures des unités soutenues. Cependant, la Cour des Comptes, dans son référé de mars 2011, estime que les moyens d'actions dévolus aux commandants des bases de défense sont insuffisants. Elle préconise, afin de renforcer leur rôle « au-delà de ce qui a été réalisé dans l'instruction du 17 décembre 2010, [de leur donner] autorité hiérarchique sur l'ensemble des soutiens ».

Dans une des bases de défense, des rationalisations rapides ont été permises, avec, par exemple, la réduction de plus de 30 à moins de 10 des véhicules utilisés, pour un service équivalent, pour la distribution du courrier.

Des processus de soutien spécifiques à chacune des armées sont en cours d'harmonisation. Des améliorations doivent être recherchées en matière de simplification des procédures administratives, et dans le déploiement, complexe, des systèmes d'information. Enfin, la création d'un service unique du commissariat, concomitante à celle de l'introduction du logiciel CHORUS, a pu créer des difficultés pour engager des crédits, et régler des factures.

L'année 2011, qui a constitué un pic en matière opérationnelle, avec 13 500 personnes déployées sur des théâtres extérieurs, comme l'Afghanistan et la Libye, a démontré que l'efficacité du soutien n'a pas été altérée par leur réforme.

Au total, selon les autorités militaires, la réforme créant les BdD nécessiterait encore au moins deux exercices budgétaires pour être évaluée de façon pertinente, et que sa réussite passe par la stabilisation du mode de fonctionnement des bases. Les économies qu'elles permettent sont, pour l'instant, limitées au volume des personnels. Une estimation financière demande plus de recul.

L'ampleur et l'originalité que constitue la réforme créant les BdD a, cependant, une contrepartie parfois contraignante pour les personnels qui y sont engagés : la multiplication des visites effectuées et des inspections diligentées par diverses autorités, civiles ou militaires, qui témoignent d'un légitime intérêt, mais pèse parfois sur la continuité des tâches à effectuer.


* 11 Groupement de soutien des bases de défense