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Projet de loi de finances pour 2012 : Outre-mer

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Outre-mer ( avis - première lecture )

N° 109

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2011

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2012, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME III

OUTRE-MER

Par M. Michel VERGOZ,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : Mme Annie David, présidente ; M.Jacky Le Menn, Mme Catherine Génisson, MM.Jean-Pierre Godefroy, Claude Jeannerot, Alain Milon, Mme Isabelle Debré, MM. Jean-Louis Lorrain, Jean-Marie Vanlerenberghe, Gilbert Barbier, vice-présidents ; Mmes Claire-Lise Campion, Aline Archimbaud, Catherine Deroche, M. Marc Laménie, secrétaires ; M. Yves Daudigny, rapporteur général ; Mmes Jacqueline Alquier, Natacha Bouchart, Marie-Thérèse Bruguière, MM. Jean-Noël Cardoux, Luc Carvounas, Mme Caroline Cayeux, M. Bernard Cazeau, Mmes Karine Claireaux, Laurence Cohen, Christiane Demontès, MM. Gérard Dériot, Jean Desessard, Mme Muguette Dini, M. Jean-Léonce Dupont, Mmes Odette Duriez, Anne-Marie Escoffier, MM. Guy Fischer, Michel Fontaine, Mme Samia Ghali, M. Bruno Gilles, Mmes Colette Giudicelli, Christiane Hummel, M. Jean-François Husson, Mmes Chantal Jouanno, Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Georges Labazée, Claude Léonard, Jean-Claude Leroy, Hervé Marseille, Mmes Michelle Meunier, Isabelle Pasquet, M. Louis Pinton, Mmes Gisèle Printz, Catherine Procaccia, MM. Gérard Roche, René-Paul Savary, Mme Patricia Schillinger, MM. René Teulade, Michel Vergoz, André Villiers, Dominique Watrin.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 3775, 3805 à 3812 et T.A. 754

Sénat 106 et 107 (annexe n° 18) (2011-2012)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Désengagements et renoncements : telles sont, hélas, les caractéristiques du budget de l'Etat pour 2012 en ce qui concerne l'outre-mer.

Déjà malmenée lors du dépôt initial du projet de loi de finances, la mission « Outre-mer » a continué de subir plusieurs coups de rabot1(*) qui, au total, aboutissent à ce que ses autorisations d'engagement diminuent de 1,5 % et ses crédits de paiement de 0,5 %. Hors service militaire adapté, dont la réforme lancée en 2009 prévoit le doublement des volontaires et dont le budget progresse en conséquence, les crédits de paiement chutent de 2,2 % en 2012 par rapport à 2011.

Qui plus est, les dépenses fiscales sont grignotées chaque année depuis 2009 : en 2012, ce seront 382 millions d'euros en moins pour le développement économique et social des outre-mer, sans prendre en compte la réduction des exonérations de charges sociales décidée dans le cadre de la loi pour le développement économique des outre-mer.

Or, depuis de nombreuses années, le fait est que la dépense fiscale a été préférée à la dépense budgétaire, notamment pour des raisons idéologiques, si bien que l'outre-mer est, aujourd'hui, extrêmement dépendant de ce type de dépenses : estimées à 3 milliards d'euros en 2012, elles sont nettement supérieures aux stricts crédits de la mission « Outre-mer » dont la moitié représente elle-même la compensation de l'Etat, aux organismes de sécurité sociale, des exonérations spécifiques de charges sociales.

Dans ces conditions, la suppression de ce levier financier, suppression légitime lorsque la niche fiscale est injuste, improductive voire irresponsable, aurait dû a minima être compensée par des dotations budgétaires équivalentes.

C'est tout le contraire qui a été décidé par le Gouvernement et, au total, dépenses fiscales et crédits budgétaires baisseront de 7,3 % en 2012, alors que la situation économique et sociale des départements et collectivités d'outre-mer exigerait une correction des inégalités par des politiques publiques ambitieuses.

Ainsi, les crédits de la ligne budgétaire unique sont structurellement insuffisants pour faire face aux immenses besoins en termes de logement, que ce soit de constructions neuves, de réhabilitation ou de lutte contre l'habitat insalubre.

La soi-disant continuité territoriale est inique par rapport aux aides que d'autres territoires peuvent recevoir en France, par exemple la Corse.

Autre exemple, les dotations pour la mobilité des stagiaires en formation professionnelle auront chuté de 14,7 % entre 2010 et 2012, alors que la proportion des actifs sans diplôme est deux fois supérieure outre-mer qu'elle ne l'est en métropole et que le taux de chômage des jeunes y a nettement dépassé 50 %.

Aucune ambition ne se dégage donc, malheureusement, de ce projet de loi de finances pour 2012, injuste et décalé par rapport aux défis majeurs de l'outre-mer. C'est pourquoi il convient de le rejeter sans hésiter.

I. UN DÉBAT BUDGÉTAIRE TRONQUÉ

1. Les crédits de la mission « Outre-mer » ne représentent plus que 0,5 % du budget général de l'Etat

Ces dernières années, l'évolution des crédits de la mission « Outre-mer » a été très contrastée ; dans un premier temps, entre 2008 et 2010, ils ont beaucoup progressé sous l'effet d'une meilleure compensation par l'Etat aux régimes de sécurité sociale des exonérations de charges sociales, du renforcement du service militaire adapté annoncé en 2009 et de la mise en oeuvre du plan de relance et de mesures exceptionnelles décidées après la crise sociale du printemps 2009.

Pour autant, la part que représente cette mission dans l'ensemble du budget général de l'Etat reste faible et a même connu une diminution, puisqu'elle en représentait 0,58 % en 2006 mais 0,50 % seulement en 2010.

Montants des crédits de paiement de la mission « Outre-mer »
et part dans le budget général de l'Etat

2009 : calcul hors apurement des dettes de l'Etat envers la sécurité sociale (517 millions d'euros de crédits inscrits en loi de finances rectificative).

Source : lois de règlement des comptes pour les années 2006 à 2010 ;
projets de loi de finances initiale pour 2011 et 2012.

2. Un ajustement négatif de dernière minute : 56 millions de crédits de paiement seront supprimés en 2012 par rapport à ce qui était prévu initialement

Le projet de loi de finances pour 2012 a été adopté par le Conseil des ministres le 28 septembre 2011 et déposé à l'Assemblée nationale le même jour. Celle-ci a débuté l'examen de la première partie le 18 octobre et celui des missions le 24 octobre.

Les crédits de la mission « Outre-mer » ont été discutés les 8 et 9 novembre. Ce n'est qu'à ce moment-là que le Gouvernement a déposé un amendement tendant à « réévaluer » le plafond des crédits « au titre de la mise en oeuvre du plan d'économies supplémentaires d'un milliard d'euros annoncé par le Premier ministre le 24 août 2011 ».

De ce fait, l'ensemble des documents budgétaires préalablement transmis au Parlement ne contiennent pas les chiffres exacts de la prévision de dotations pour 2012, alors même que le plan d'austérité avait été annoncé à la fin du mois d'août.

En ce qui concerne l'outre-mer, l'amendement du Gouvernement n'a été déposé que le 7 novembre pour être débattu dans la foulée, alors qu'il minore de manière importante les crédits :


Exposé sommaire de l'amendement présenté par le Gouvernement
à l'Assemblée nationale sur les crédits de la mission « Outre-mer »

[...] Il est proposé de réduire de 48 millions d'euros le montant des autorisations d'engagement (AE) et de 56 millions d'euros le montant des crédits de paiement (CP) de cette mission. Cette diminution se décompose de la manière suivante :

 minoration de 45 millions d'euros des crédits du programme « Emploi Outre-mer » se répartissant entre :

- une diminution de 30 millions d'euros du financement des exonérations de cotisations sociales ; ces économies tiennent compte de l'actualisation du coût prévisionnel de ces dispositifs par les organismes de sécurité sociale et s'inscrivent dans le cadre d'une situation financière assainie, l'extinction totale de la dette nette de l'Etat restant un objectif de la fin de gestion 2011 ;

- une baisse de 10 millions d'euros des crédits de l'aide à la rénovation hôtelière et de l'aide au fret compte tenu de la montée en charge très progressive de ces dispositifs récents ;

- une minoration de 5 millions d'euros des crédits du service militaire adapté (SMA), sans que soit remis en cause le nombre de stagiaires accueillis et la montée en puissance du SMA 6000 ;

 diminution de 3 millions d'euros en AE et 11 millions d'euros en CP des crédits du programme « Conditions de vie Outre-mer », se répartissant entre :

- une baisse de 5,5 millions d'euros des CP inscrits sur l'action « Aménagement du territoire » ; cet ajustement, qui ne remet pas en cause la capacité d'engagement de l'action, représente 3,7 % des CP disponibles et est cohérent avec le phasage AE/CP des exécutions attendues sur 2011 et prévues pour 2012 ;

- une minoration de 2,5 millions d'euros des CP destinés à l'action « Appui à l'accès aux financements bancaires », compte tenu de l'exécution attendue sur 2011 et des besoins de l'agence française de développement (AFD) pour 2012 ; cet ajustement, qui préserve la capacité d'action d'un dispositif connaissant une augmentation de ses moyens de 10 % entre 2011 et 2012, n'obère pas la capacité de l'AFD à répondre aux demandes des collectivités locales et des entreprises ;

- une minoration de 3 millions d'euros, en AE et CP, des crédits des actions « Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports » (2 millions d'euros) et « Insertion économique et coopération régionales » (1 million d'euros) résultant d'une sélectivité des demandes de subventions accrue et préservant les projets structurants et prioritaires.

Signe d'une certaine impréparation, la ministre en charge de l'outre-mer a concédé, devant les protestations des députés de l'ensemble des groupes politiques, le fait que le service militaire adapté ne soit pas touché par cette réduction de crédits. Les 5 millions initialement prévus seraient rétablis au détriment d'une nouvelle diminution de la compensation des exonérations de charges sociales.

Les crédits de la mission « Outre-mer » pour 2012

arrondi en millions d'euros

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

2011

2012 (i)

2012 (v)

Evolution 2012 (v)/ 2011

2011

2012 (i)

2012 (v)

Evolution 2012 (v)/ 2011

Emploi outre-mer (programme 138)

1 351

1 368

1 323

- 2,1 %

1 331

1 393

1 348

1,3 %

Conditions de vie outre-mer (programme 123)

805

811

808

0,4 %

647

642

631

- 2,5 %

Total

2 156

2 179

2 134

-1,2 %

1 978

2 035

1 979

0 %

Lecture : pour les colonnes 2011 et 2012 (i), projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012 ; la colonne 2012 (v) correspond aux montants votés par l'Assemblée nationale le 9 novembre 2011, après la présentation d'un amendement du Gouvernement réduisant les crédits de 48 millions d'euros en AE et de 56 millions en CP.

Répartition des crédits de la mission « Outre-mer » :
2,1 milliards d'euros en autorisations d'engagements en 2012

3. Les dépenses fiscales, dont l'efficacité est très inégale, diminuent nettement du fait des « rabots » successifs

Selon le document de politique transversale (DPT), annexé au projet de loi de finances pour 2012 et transmis très tardivement, les dépenses fiscales en outre-mer, c'est-à-dire l'ensemble des mesures d'exonération d'impôt, hors cotisations sociales, sont estimées à 2,96 milliards d'euros pour 2012, dont 1,1 milliard résultant des taux minorés de la TVA2(*).

Estimées à 3,34 milliards en 2011, elles seraient en forte diminution, 382 millions soit une baisse de 11,4 %, du fait de trois facteurs principaux :

- le « rabot » de 10 % appliqué aux niches fiscales en 2011 et la suppression de la défiscalisation liée à la production d'énergie photovoltaïque diminuent le coût de la défiscalisation à l'impôt sur le revenu des investissements productifs en outre-mer, qui passe de 730 millions en 2011 à 470 millions en 2012 ;

- le « rabot » entraîne également une baisse de 45 millions de la dépense fiscale liée à l'impôt sur le revenu pour les investissements en matière de logement ;

- l'article 4 du présent projet de loi prévoit de supprimer, à compter de l'année 2012, l'abattement d'un tiers applicable à l'impôt sur les sociétés dont bénéficient certaines exploitations situées dans les départements d'outre-mer. Il en résulterait, en 2012, la disparition d'une dépense fiscale dont le coût était estimé à 100 millions d'euros en 2011.

Alors même qu'elles ont atteint des montants nettement supérieurs aux crédits budgétaires, la fiabilité des chiffres des dépenses fiscales est régulièrement remise en question et il est extrêmement difficile d'en évaluer précisément le coût. Le rapporteur spécial de la commission des finances de l'Assemblée nationale3(*) dénonçait, l'an dernier, « l'absence de pilotage des dépenses fiscales, lors même qu'elles sont le principal outil financier de la politique de l'Etat outre-mer ».

Le rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales de juin 20114(*) a détaillé la situation de l'outre-mer. Cinquante-cinq dépenses fiscales et sociales ont été recensées pour un coût total annuel estimé de 4,2 milliards d'euros, parmi lesquelles un tiers ne sont pas retracées dans les annexes des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale. Les « conventions de chiffrage » font varier très sensiblement les résultats obtenus et il convient donc d'observer une grande prudence face à ces chiffres théoriques qui tentent de reconstituer ce que serait la recette fiscale ou sociale si s'appliquait une disposition de droit commun, disposition qu'il n'est d'ailleurs pas toujours aisé de définir.

En ce qui concerne les entreprises, le comité estime que la défiscalisation remplit une fonction réelle de compensation des surcoûts et difficultés d'accès au crédit dans les Dom, mais est affectée d'effets d'aubaine et d'une déperdition importante, puisqu'environ 30 % de l'aide publique des dispositifs de défiscalisation externe finance en fait un tiers investisseur et un intermédiaire et ne bénéficie donc pas au territoire.

Il relève aussi que les dépenses fiscales liées au logement sont « peu efficaces et peu efficientes », à l'exception des dispositifs en faveur des logements sociaux qui, même s'ils sont perfectibles, permettent la relance de l'effort de construction en l'absence de crédits budgétaires suffisants. Globalement, la faible efficacité des différents dispositifs en matière de logement traduit leur caractère de produit de défiscalisation pour les contribuables, plus que l'instrument de la politique du logement outre-mer.

Les dépenses relatives à d'autres secteurs d'activité sont passées en revue : les carburants ; l'agriculture ; le rhum, pour lequel « l'objectif de développement endogène est mal servi par les dispositifs ». En ce qui concerne les ménages, le coût financier est important mais profite principalement aux plus aisés, réduisant la progressivité de l'impôt, alors que les inégalités de revenus sont plus marquées dans les Dom qu'en métropole.

Finalement, l'outre-mer est nettement plus sensible aux dépenses fiscales que le reste du territoire : le rapport Guillaume chiffre à 61 milliards d'euros l'impact des principales d'entre elles, c'est-à-dire celles dont le montant estimé est supérieur à 100 millions, alors que l'ensemble des dépenses de l'Etat s'élèvent à 476 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2012, en incluant le remboursement du capital de la dette. Or, on l'a vu, les estimations de dépenses fiscales outre-mer sont supérieures d'environ 50 % aux crédits budgétaires.

L'outre-mer se trouve d'une certaine façon acculée : les multiples dispositifs de défiscalisation, longtemps indolores pour les finances publiques, ont malheureusement supplanté les crédits budgétaires qu'il aurait fallu privilégier en termes de définition des politiques, d'efficacité, de pilotage et d'évaluation. Aujourd'hui, l'outre-mer souffre donc, à son corps défendant, de « la chasse aux niches fiscales et sociales » : s'il est légitime de réduire celles qui sont inefficaces et coûteuses, notamment dans le cadre contraint des finances publiques, cela ne peut se concevoir qu'en menant, parallèlement, une politique de progression des crédits budgétaires, dès lors que ces niches mobilisent une masse financière considérable par rapport aux économies locales et qu'elles bénéficient aux territoires les plus fragilisés du pays.

4. La situation économique et sociale, symbolisée par la crise mahoraise, milite pourtant pour une meilleure prise en compte de l'outre-mer
a) Mayotte dans le projet de loi de finances pour 2012

A la demande de votre rapporteur, plusieurs questionnaires budgétaires ont été adressés au Gouvernement sur la situation particulière de Mayotte.


Mayotte : mesures et crédits du projet de loi de finances pour 2012
liés au processus de départementalisation

Dotation de rattrapage et de premier équipement : 8,7 millions d'euros.

Dotation spéciale d'équipement scolaire : 10 millions d'euros.

Crédits du contrat de projet 2008-2013 : 40 millions d'euros.

Fonds mahorais de développement économique, social et culturel : 10 millions d'euros.

Fonds exceptionnel d'investissement : 6 millions d'euros.

Compensation au département des charges résultant de la mise en oeuvre du RSA : comprise entre 11,64 et 15,74 millions d'euros.


Calendrier prévisionnel de déploiement
des prestations sociales à Mayotte

La loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010, relative au département de Mayotte, détermine les conditions et le délai dans lesquels le pouvoir réglementaire est habilité à mettre en oeuvre, par ordonnances, les prestations sociales et les prestations familiales à Mayotte et annonce un calendrier prévisionnel, l'habilitation prenant fin, au plus tard, le 8 juin 2012.

Les deux minima sociaux existants à Mayotte (Aspa pour les personnes âgées, AAH pour les adultes handicapés) ont fait l'objet d'une revalorisation significative, permettant un rapprochement progressif de leur montant avec celui de la métropole. Ainsi, entre 2010 et 2012, ces deux minima passeront de 239 euros à 339 euros par mois. La prestation d'éducation pour enfant handicapé, antérieurement servie dans le cadre et selon les règles autonomes de l'action sociale du conseil général, a été créée à Mayotte dans le cadre des prestations familiales légales servies par l'établissement gestionnaire des allocations familiales.

Les autres prestations sociales existant en métropole seront revalorisées ou introduites progressivement, dès 2012, avec des montants adaptés aux fondements de l'économie et de la société mahoraise, de sorte qu'elles ne s'opposeront pas au développement de l'emploi.

A partir de 2012, la montée en charge des prestations sociales étendues à Mayotte sera ensuite progressive sur une période convergente de vingt à vingt-cinq ans. Ainsi, le revenu de solidarité active sera mis en place, par ordonnance, dès le 1er janvier 2012 au quart du montant en vigueur en métropole, mais sera progressivement revalorisé pour atteindre le montant national.

En outre, le bénéfice des assurances sociales, qui constitue la contrepartie des cotisations prélevées sur les salaires et les revenus, nécessite une révision des modalités de calcul à Mayotte car elles sont actuellement très inférieures à celles appliquées en métropole ou dans les Dom. La rédaction des ordonnances permettant l'introduction progressive des premières mesures de rapprochement avec le droit national est donc en cours dans les domaines de l'action sociale et de la sécurité sociale.

Des évaluations périodiques, prévues dans les ordonnances à paraître avant le délai de fin d'habilitation, en juin 2012, permettront de déterminer le calendrier d'introduction adapté des prestations non encore étendues à Mayotte, dans le respect des équilibres sociaux et du développement économique du département

Les prestations sociales actuellement servies par le conseil général (autonomie et compensation du handicap) nécessiteront la mise en oeuvre, préalablement à leur extension, des outils adaptés (fiscalité départementale, évaluation individualisée,...).

Il semble aujourd'hui évident qu'il sera nécessaire d'accélérer le processus de départementalisation de Mayotte pour répondre aux aspirations légitimes de la population, qui a massivement voté en ce sens.

b) La situation économique et sociale de l'outre-mer s'aggrave

Plus globalement, la situation sociale outre-mer est très dégradée. En 2011, selon la Cnaf, si 1,8 million de foyers bénéficient du RSA en métropole, soit 2,9 % de la population, le rapport est de 10,3 % dans les Dom. La part des foyers ultramarins représente ainsi 9,1 % de l'ensemble des foyers bénéficiaires du RSA, alors que la population n'équivaut qu'à 2,8 % de la population de la France entière.

Par ailleurs, on constate que le RSA jeunes ne fonctionne pas du tout puisque, dans les Dom où le chômage des jeunes est très élevé, environ 50 %, seules soixante-six personnes le percevaient en mai 2011.

Le marché de l'emploi enregistre en 2010 une nouvelle dégradation outre-mer et le taux de chômage y reste très élevé : 28,9 % à La Réunion (55 % pour les moins de vingt-cinq ans) ; 23,8 % à la Guadeloupe (55 % des chômeurs le sont depuis plus de trois ans) ; 21 % en Martinique (62 % pour la catégorie des quinze-vingt-quatre ans) ; 21 % également en Guyane.

Les crises sociales se succèdent outre-mer et le budget pour 2012 ne porte aucunement l'ambition d'y répondre.


* 1 En seconde délibération, mercredi 17 novembre, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement diminuant les crédits du programme « Emploi outre-mer » de 10 millions d'euros, en quasi-totalité sur les compensations d'exonérations de charges. La suite du rapport n'intègre pas cette énième réduction.

* 2 En Guadeloupe, Martinique et à La Réunion, le taux normal est fixé à 8,5 % et le taux réduit à 2,1 %. La TVA n'est pas applicable en Guyane.

* 3 Rapport Assemblée nationale n° 2857 annexe 30 (treizième législature) de Claude Bartolone, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi de finances pour 2011.

* 4 Rapport du comité présidé par Henri Guillaume, inspecteur général des finances honoraire.