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Projet de loi de finances pour 2012 : Outre-mer

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Outre-mer ( avis - première lecture )

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le jeudi 17 novembre 2011, sous la présidence d'Annie David, présidente, la commission procède à l'examen du rapport pour avis de Michel Vergoz, sur le projet de loi de finances pour 2012 (mission « Outre-mer »).

Michel Vergoz, rapporteur pour avis. - L'examen des crédits pour 2012 de la mission « Outre-mer » porte tout d'abord la marque de la crise économique et des résultats de la gestion des finances publiques depuis 2007, qui ont tous deux conduit le Gouvernement à décider de mesures d'austérité frappant encore plus durement nos départements et collectivités d'outre-mer, en vertu du principe, édicté par la ministre de l'outre-mer, d'une égale contribution de ces derniers à l'effort national.

Le contexte actuel se caractérise aussi par une dégradation de la situation locale, du point de vue économique et social, comme l'illustre Mayotte depuis de trop longues semaines. Plus de deux ans après le vote de la loi pour le développement économique des outre-mer, de la tenue des états généraux et de la réunion du premier - et unique - conseil interministériel de l'outre-mer, la récurrence du thème de la « vie chère » traduit avec acuité l'absence de résultats concrets de la politique menée ces dernières années par le Gouvernement.

Le chômage est reparti à la hausse en 2010 et atteint 24 % en Guadeloupe, 21 % en Martinique et en Guyane, et 29,5 % dans mon département, La Réunion. Le taux de chômage des jeunes et la part des foyers percevant le RSA y culminent respectivement à 55 % et 10 %, alors que ces chiffres sont de 22 % et d'à peine 3 % dans l'hexagone.

Que de chemin à parcourir pour approcher l'équité entre les territoires !

Face à ce sombre tableau, les crédits de la mission « Outre-mer » ne permettent de relever aucun défi et ne montrent aucune ambition.

A la suite d'un amendement de dernière minute présenté par le Gouvernement pour « mettre en oeuvre le plan d'économies supplémentaires annoncé par le Premier ministre le 24 août », ce budget est même sorti encore plus écorné des débats à l'Assemblée nationale.

Si le niveau de 1,98 milliard d'euros de crédits de paiement inscrits pour 2012 paraît stable par rapport à 2011, on enregistre en réalité une baisse du fait de l'inflation.

Les crédits de la mission, qui représentaient 0,58 % du budget de l'Etat en 2006, n'en représentent plus aujourd'hui que 0,5 %. C'est une claire traduction du désengagement de l'Etat.

En outre, dans la continuité des années précédentes et des réformes successives qui les ont déjà sensiblement réduites, les dépenses fiscales diminueront de 11,4 % en 2012, soit 382 millions d'euros qui feront défaut pour le développement de l'outre-mer.

Chacun en est conscient, le sujet est très sensible car, pour des raisons idéologiques, la dépense fiscale a souvent été préférée à la dépense budgétaire au cours des dernières années. A son corps défendant, l'outre-mer est devenu très dépendant de ce type de dépenses qui atteignent presque 3 milliards d'euros en 2012, soit bien davantage que les 2 milliards de crédits de la mission « Outre-mer », dont la moitié est, qui plus est, versée par l'Etat aux organismes de sécurité sociale en compensation des exonérations spécifiques de charges sociales !

Le rapport Guillaume publié cet été chiffrait les dépenses fiscales de la Nation à environ 66 milliards d'euros, à rapporter à un montant total des dépenses de l'Etat de 370 milliards. L'économie proposée pour 2012 ne représente donc qu'une part dérisoire de 0,1 % mais elle a des conséquences désastreuses pour les économies ultramarines.

Je soutiens la lutte contre les niches fiscales et sociales injustes, improductives voire irresponsables, comme celles du « paquet fiscal », mais sous réserve qu'elle soit précédée d'un audit préalable, sérieux, objectif et sans concession. Pour des territoires comme les nôtres, fragilisés économiquement, socialement et humainement, la suppression de ces leviers financiers devrait au moins être compensée par des dotations budgétaires équivalentes.

Rappelons tout de même que la suppression de l'abattement du tiers de l'impôt sur les sociétés (IS), qui vient d'être décidée, coûtera 100 millions d'euros eux TPE et PME ultra-marines, alors que Gilles Carrez estimait à 6 milliards d'euros le manque à gagner fiscal sur cet impôt imputable aux grandes entreprises. En effet Total, Saint-Gobain, Essilor ou Danone ne contribuent pas d'un euro à l'impôt sur les sociétés. Comment se résigner à supporter des injustices aussi flagrantes ?

J'en viens plus précisément aux crédits en rappelant tout d'abord que la compensation que verse l'Etat aux organismes de sécurité sociale pour les exonérations de charges spécifiques à l'outre-mer est régulièrement sous-budgétée ; 2012 ne devrait pas échapper à la règle.

Quant aux crédits consacrés au service militaire adapté, ils progressent dans le cadre de la réforme en cours. Cette dernière prévoit en effet une augmentation importante du nombre de volontaires pris en charge, d'une part, et une réduction de la durée de formation dispensée à une partie d'entre eux, d'autre part. Entre 2010 et 2014, le nombre de jeunes accueillis chaque année devrait ainsi passer de 3 000 à 6 000. J'espère toutefois que le raccourcissement de certaines formations ne viendra pas en réduire la qualité, alors que le rôle joué par le SMA en matière de réinsertion pour des jeunes particulièrement éloignés du marché du travail est unanimement reconnu.

Aussi est-il surprenant que la version de l'amendement gouvernemental adopté en première lecture à l'Assemblée nationale ait prévu un abattement de crédits de 5 millions d'euros. Je prends acte de l'engagement pris par la ministre, lors du débat, de revenir sur cette amputation. Mais il nous faudra rester vigilant, car ce à quoi l'on assiste en ce moment relève souvent de l'improvisation.

S'agissant des crédits alloués à la mobilité des stagiaires en formation professionnelle, on assiste à un véritable effondrement.

Il est en effet prévu de les diminuer de 14,7 % entre 2010 et 2012, alors que le besoin de formation prend une acuité toute particulière pour nos territoires. La proportion des actifs sans diplôme est deux fois supérieure en outre-mer par rapport à l'hexagone, et plus de 50 % de notre jeunesse connaît la précarité.

Dès lors, comment réussir à la former si les crédits ne cessent de régresser ? Nous sommes face à un abandon criant et un choix politique injustifiable.

En matière de logement, je rappellerai que la politique menée dans nos départements et collectivités relève de la compétence du ministère de l'outre-mer et est incluse dans une « ligne budgétaire unique » (LBU) qui a, hélas, été désacralisée au profit à la défiscalisation ces dernières années. Cette LBU reste à un niveau largement insuffisant pour faire face à des besoins qui sont immenses. En outre, une défiscalisation appliquée de façon incontrôlée au logement intermédiaire a entrainé une explosion du coût du foncier qui aboutit aujourd'hui à une grave crise du logement social. En effet, la spéculation foncière a très souvent été la règle. A La Réunion, elle a même pris une forme totalement inédite avec l'arrivée en 2005 sur le second marché boursier de l'hexagone d'une société qui spécule sur la terre réunionnaise !

Selon l'aveu même des services de l'Etat, il faudrait construire deux à trois fois plus de logements chaque année pendant les vingt ans à venir pour tenter d'inverser la tendance. Nous en sommes loin avec de tels budgets.

La commission a récemment travaillé sur la question de l'insalubrité outre-mer, notamment lors de l'examen, au printemps dernier, de la proposition de loi de Serge Letchimy et d'une mission qu'elle a organisée en Martinique et en Guyane. Cette délégation a constaté l'ampleur de la tâche. J'ajouterai que la situation de Mayotte est également très préoccupante à cet égard. On estime à 150 000 les personnes vivant dans des conditions d'insalubrité à La Réunion, en Guyane, Martinique et Guadeloupe, ce qui, rapporté à la population de l'hexagone, correspondrait à quelque six millions de personnes...

Quant à la continuité territoriale, j'estime que ce terme est non seulement inapproprié, mais qu'il subit un véritable détournement de sens.

En effet, alors que la seule région Corse qui compte 300 000 habitants et se situe à 200 kilomètres du continent bénéficiait d'une « dotation de continuité territoriale » de l'Etat de 187 millions en 2010, dédiée uniquement au transport des résidents, l'ensemble de l'outre-mer, qui représente 2,5 millions d'habitants et dont le territoire le plus proche est à environ 7 000 kilomètres de l'hexagone, ne bénéficient que de 45 millions d'euros !

Certes l'effort peut être évalué à 100 millions si l'on prend en compte l'ensemble du budget de l'agence de l'Outre-mer pour la mobilité (Ladom) qui gère les trois dispositifs que sont le passeport mobilité, les aides à la formation professionnelle et l'action au titre de la continuité territoriale stricto sensu. Mais l'iniquité demeure tout à fait criante.

La Cour des comptes a récemment réalisé une enquête sur Ladom. Elle a pu relever que celle-ci disposait d'enveloppes notablement sous-budgétées au titre de l'aide à la continuité territoriale, notamment à La Réunion, en Martinique ou à Mayotte. En effet, au cours des six premiers mois de 2011, 73 % des crédits annuels étaient déjà engagés alors que le dispositif débutait à peine.

Il est à craindre que, en l'absence de réévaluation globale du fonds, ce soient les étudiants et les stagiaires en formation professionnelle qui pâtissent de cette orientation politique, alors même que les départements d'outre-mer sont déjà en proie à des problèmes de sous-qualification de leur main-d'oeuvre.

En tout état de cause, j'estime qu'une continuité territoriale digne de ce nom devrait consister, d'une part, en une garantie pour les citoyens de disposer toute l'année d'un nombre de places qui leur assure la libre circulation entre leur territoire et l'hexagone ; d'autre part, en la garantie d'un prix acceptable du titre de transport toute l'année, alors qu'aujourd'hui les tarifs vont du simple au double selon que l'on est en période verte ou en période rouge ; et enfin, en une maîtrise du coût du fret, de façon à assurer l'égalité économique avec l'hexagone.

Tel est le réel chemin qui reste encore à parcourir si nous voulons défendre l'idée de continuité territoriale.

J'ajoute que les crédits de l'action « Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports » diminueront de 12 % en 2012, alors même que 71 % des dépenses sont destinées au financement de l'agence de santé de Wallis-et-Futuna, déjà lourdement déficitaire.

En conclusion, ce projet de loi de finances pour 2012 est totalement décalé et injuste au regard des défis majeurs en l'outre-mer. Les coups de rabots, les décisions improvisées, sans évaluation et sans concertation se succèdent, sans qu'aucune ambition ne se dégage.

En conséquence, je vous propose de donner un avis défavorable à son adoption.

Michelle Meunier. - Après cette présentation à la fois claire et exhaustive, je puis vous indiquer que je suivrai le rapporteur. Je suis notamment préoccupée par la baisse des crédits en matière d'action sociale et culturelle et de jeunesse et je souhaite savoir avec plus de précisions comment cela se traduira. Empêchera-t-elle des projets de se réaliser ou menace-t-elle la poursuite d'actions déjà engagées ?

Annie David, présidente. - Je retiens pour ma part, l'argument du 0 % de taxation à l'impôt sur les sociétés des grands groupes, qui est le résultat de choix fiscaux faits au niveau national.

A l'occasion du déplacement que nous avons effectué en Martinique et en Guyane, nous nous sommes rendus dans un régiment du SMA. J'ai été agréablement surprise de voir la façon dont les militaires prenaient ces jeunes en charge et de constater les résultats obtenus. Ne plus soutenir le SMA serait vraiment dommageable aux jeunes d'outre-mer.

Michel Vergoz, rapporteur pour avis. - Je vous confirme que la diminution des moyens aura des conséquences négatives sur le logement alors que celui-ci connaît déjà une crise grave et qu'il s'agit d'une question de dignité humaine. On construit 2 500 logements par an alors qu'il en faudrait le double. L'extension des dispositifs de défiscalisation au logement intermédiaire a produit une incroyable spéculation foncière qui a rendu les terrains inaccessibles pour y construire du logement social.

Mais je constate que lorsque nous évoquons la défiscalisation avec les élus de l'hexagone, celle-ci n'a pas bonne presse. Nous devons aborder ce dossier de façon globale avec transparence et sens des responsabilités, en étant prêts à mettre fin aux dérives et aux abus là où il y en a eu. Ce débat devra être porté sur la place publique mais il conviendra d'éviter de jeter le bébé avec l'eau du bain afin que les collectivités d'outre-mer ne se retrouvent pas en situation de difficultés budgétaires, à moins que l'Etat ne compense le manque à gagner lié à un éventuel abandon de ces défiscalisations.

La semaine dernière en commission des finances, Jean Arthuis a été critique sur la défiscalisation outre-mer, ce qui confirme cette nécessité d'un débat sans concession. Je pense qu'il n'y a pas de main invisible, mais il y a des lobbies qui ont pris la main sur les politiques. Il y a eu trop d'échecs sans qu'on en tire les leçons utiles.

A propos du SMA, ayant été maire de la commune de Sainte-Rose pendant quinze ans, je peux vous faire part de mon expérience. J'ai trouvé au début de mon mandat une situation financière dégradée et le premier partenariat que j'ai noué a été précisément avec le RSMA, le régiment de service militaire adapté. Nous avons oeuvré ensemble et avons abouti à la magnifique réussite de voir ces jeunes recevoir une formation avec un emploi à la clé. Quel superbe retour sur investissement ! Les élus de tous bords se sont félicités de ces succès.

Michelle Meunier. - Quelle est la durée de ce service ?

Michel Vergoz, rapporteur pour avis. - Le parcours de formation peut durer un an ou deux selon le secteur. Chaque année, l'armée offre, en fonction des demandes, des formations dans de nouveaux domaines. Pour ma part, j'ai vu le RSMA prendre en charge, par exemple, le désenclavement de terrains agricoles, grâce à des jeunes en formation pour devenir conducteurs d'engin, maçons, coffreurs... Le SMA répond donc à un réel besoin. En tout cas pour ce qui est de la Réunion, c'est clair.

Suivant l'avis de son rapporteur, la commission donne un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Outre-mer ».