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Projet de loi de finances pour 2012 : Régimes sociaux et de retraites

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Régimes sociaux et de retraites ( avis - première lecture )

B. DES CRÉDITS S'ÉLEVANT À 6,6 MILLIARDS D'EUROS, EN PROGRESSION DE 9,8 %

Comme l'illustre le tableau ci-après, les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » ont connu une progression très soutenue ces dernières années puisqu'ils auront été majorés de plus de 50 % entre 2005 et 2012.

Evolution globale des crédits de la mission « Régimes sociaux de retraite »
de 2005 à 2012

(en millions d'euros)

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

4 205

4 489

4 984

5 407

5 087

5 616

6 027

6 618

Source : lois de règlement jusqu'à 2010, LFI pour 2011 et PLF pour 2012

Le montant prévu pour 2012 s'élève à 6,6 milliards d'euros, soit une augmentation de 9,8 % par rapport à 2011. Il est sensiblement plus élevé que celui inscrit dans la loi de programmation des finances publiques 2011-2014 qui l'établissait à 6,2 milliards d'euros pour 2012 et 6,5 milliards d'euros pour 2013.

Cet écart résulte, pour partie, de l'inscription d'une contribution exceptionnelle de 250 millions d'euros au profit du compte d'affectation spéciale « Pensions » et, pour partie, de variations, chiffrées par le Gouvernement à 131 millions d'euros, par rapport à la construction de la loi de programmation. Ces variations ont pour origine :

- la revalorisation des pensions en 2011 (2,1 %), plus forte que l'hypothèse retenue en loi de programmation (1,5 %), pour un total de 58 millions ;

- la réduction des ressources de compensation démographique pour un montant total de 51 millions ;

- le financement, non prévu dans la loi de programmation, d'une subvention au fonds spécial d'assurance vieillesse des chemins de fer secondaires pour un montant de 23 millions.

Evolution des crédits de la mission « régimes sociaux de retraite » de 2010 à 2012

(en millions d'euros)

 

Exécution 2010

LFI 2011

PLF 2012

2012 / 2011

Régimes des transports terrestres

3 697

3 880

4 080

+ 5,2 %

- SNCF

3 032

3 189

3 359

+ 5,3 %

- RATP

505

526

552

+ 4,9 %

- Autres

159

161

169

+ 4,9 %

Régime des marins

767

797

856

+ 7,4 %

Régimes des mines, Seita, divers

1 151

1 353

1 682

+ 24,3 %

- Mines

1 017

1 209

1 371

+ 13,4 %

- Seita

128

139

55

- 60,2 %

- Autres

5

5

5

- 2,0 %

- Contributions CAS « Pensions »

-

-

250

 

Total mission

5 616

6 027

6 618

+ 9,8 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012

A périmètre constant par rapport à 2011, l'augmentation des crédits de la mission s'élève à 5,7 %.

S'agissant des quatre principaux régimes qu'elle finance, le montant de la subvention de l'Etat progressera en 2012 de l'ordre de 5 % pour les régimes de la SNCF et de la RATP, de 7,4 % pour le régime de retraite des marins et de 13,4 % pour le régime des mines.

Plusieurs facteurs influent sur l'évolution des crédits en 2012 : l'évolution démographique propre des différents régimes ; l'extinction du mécanisme de compensation spécifique vieillesse entre régimes spéciaux ; des mesures à impact ponctuel telles que les réalisations d'actifs auxquelles procèderont certains régimes ou la contribution exceptionnelle au compte « Pensions ».

1. La détérioration des ratios démographiques des régimes subventionnés

La détérioration du ratio démographique des régimes subventionnés reste le principal facteur d'augmentation des concours de l'Etat.

Comme l'indiquent les tableaux ci-après, les principaux régimes financés par la mission se caractérisent par un ratio cotisations/prestations extrêmement défavorable.

Dans le régime de la SNCF et celui de la RATP, le volume des prestations s'accroît plus rapidement que celui des cotisations.

Le régime des marins est structurellement sous-financé par les cotisations, dont le montant a d'ailleurs été réduit pour tenir compte des conditions de concurrence dans le commerce maritime international.

Enfin, le régime des mines connaît une diminution du nombre de pensionnés qui ne se traduit que partiellement sur le volume des prestations, du fait de la revalorisation des pensions.

Evolution du rapport cotisations/prestations dans les principaux régimes subventionnés

(en millions d'euros)

SNCF

2009

2010

2011

2012

Cotisations

1 959,1

1 961,8

1 925,3

1 961,0

Prestations

5 030,9

5 063,7

5 148,6

5 227,3

Cotisations / prestations

38,9 %

38,7 %

37,4 %

37,5 %

RATP

2009

2010

2011

2012

Cotisations

425,3

429,5

434,2

435,2

Prestations

869,0

895,4

928,8

956,9

Cotisations / prestations

48,9 %

48,0 %

46,7 %

45,5 %

Marins

2009

2010

2011

2012

Cotisations

164,3

153,5

155,4

156,6

Prestations

1 082,8

1 078,7

1 087,4

1 094,1

Cotisations / prestations

15,2 %

14,2 %

14,3 %

14,3 %

Mines

2009

2010

2011

2012

Cotisations

32,5

31,5

27,5

23,4

Prestations

1 800,6

1 770,4

1 746,2

1 739,8

Cotisations / prestations

1,8 %

1,8 %

1,6 %

1,3 %

2. La fin de la compensation spécifique des régimes spéciaux

La loi de 2003 portant réforme des retraites a prévu la suppression complète, à compter du 1er janvier 2012, des mécanismes de compensation spécifique entre les régimes spéciaux d'assurance vieillesse de salariés qui était en vigueur depuis 1985.

Cette « surcompensation », qui s'ajoutait à la compensation démographique vieillesse généralisée, impliquait l'ensemble des régimes spéciaux d'assurance vieillesse comptant plus de cinq mille pensionnés de droit direct âgés d'au moins soixante ans. La caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) assurait à elle seule les deux tiers de la contribution, le reste reposant principalement sur le régime des fonctionnaires civils de l'Etat.

Sur les treize régimes spéciaux concernés par la compensation spécifique, six bénéficient d'une subvention d'équilibre de l'Etat. Parmi eux, seul le régime de retraite de la RATP était légèrement contributeur, les cinq autres régimes étant bénéficiaires. Toutefois, le fonds spécial d'assurance vieillesse des chemins de fer secondaires est passé, à compter de 2009, sous le seuil des cinq mille pensionnés de droit direct qui l'incluait dans cette compensation.

Evolution des ressources perçues au titre de la compensation spécifique
des régimes spéciaux

(en millions d'euros)

 

2003

2010

2011

SNCF

430,6

95,0

43,0

RATP

- 0,1

- 11,0

- 7,0

Marins

256,6

95,0

48,0

Mines

1 120,5

341,0

170,0

Chemins de fer secondaires

48,1

10,0

-

Seita

40,3

11,0

6,0

NB : les montants 2010 et 2011 représentent les acomptes avant régularisation ;
la caisse de la RATP est contributrice

Les transferts liés à la compensation spécifique représentaient en 2003 une ressource de 1,9 milliard d'euros pour les régimes relevant de la mission « Régimes sociaux et de retraite ». Ce montant a été progressivement réduit, en application de la réforme de 2003, pour atteindre environ 540 millions en 2010 et 260 millions en 2011.

La réduction puis la disparition de ces transferts a pour corollaire une augmentation des subventions de l'Etat, sauf pour le régime de retraite de la RATP qui était contributeur à la compensation spécifique.

La sortie du fonds spécial d'assurance vieillesse des chemins de fer secondaires du champ de la compensation spécifique n'avait pas été prise en compte dans les projets de loi de finances pour 2010 et 2011. Il en est résulté un déficit du régime qui sera partiellement compensé par une mesure nouvelle à la charge de l'Etat, sous la forme d'une subvention fixée à 23 millions d'euros pour 2012, alors qu'une ouverture de crédits de 35,5 millions d'euros est prévue sur l'exercice 2011 par le projet de loi de finances rectificative en cours d'examen au Parlement.

Il faut noter que seuls deux régimes subventionnés sont bénéficiaires au titre de la compensation généralisée vieillesse : le régime des marins, pour 67 millions en 2011, et le régime des mines, pour 265 millions. Le régime de la RATP est pour sa part contributeur à la compensation généralisée vieillesse à hauteur de 25 millions d'euros.

3. Des mesures limitant les dépenses à la charge de l'Etat

Plusieurs mesures joueront dans le sens d'une diminution des subventions de l'Etat aux régimes sociaux en 2012.

Deux d'entre elles sont de nature ponctuelle.

 La première est la liquidation des actifs financiers du régime de retraite de la Seita. Lors de la privatisation de la société, en 1995, celle-ci avait versé au régime une soulte de 61 millions d'euros destinée à garantir les retraites. Le schéma initial prévoyait le versement au régime, à compter de 2002, d'une fraction du capital (2 % de 2002 à 2006, 3 % de 2007 à 2011, 4 % de 2012 à 2016, 5 % de 2017 à 2026), augmentée des produits financiers correspondants. Les documents budgétaires précisent que les gains tirés de la gestion de ces actifs dépassaient les montants annuels devant être restitués au régime. Il a ainsi été décidé de renoncer aux versements échelonnés et de liquider l'ensemble du portefeuille en une seule fois. Le projet de loi de finances retient une ressource de 103,4 millions d'euros en 2012 au titre de cette opération. Cette rentrée financière permet une réduction sensible de la subvention de l'Etat, qui passera de 139,4 millions en 2011 à 55,5 millions en 2012.

 La caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines a pour sa part mis en place, en 2008, un programme de cession d'actifs immobiliers. Ces ventes ont dégagé une recette totale de 624,1 millions d'euros de 2008 à 2010 (271,4 millions en 2008, 326,2 millions en 2009 et 26,6 millions en 2010). La poursuite des cessions a été suspendue depuis la mi-2010. Aucun produit de cession n'a été encaissé en 2011, alors que la loi de finances avait anticipé un montant de 75 millions d'euros. Pour 2012, le projet de loi de finances mentionne des produits de cession à hauteur de 95 millions, le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2011 retenant quant à lui un montant de 150 millions. La réalisation de cessions d'actifs en 2012 réduirait d'autant le besoin de financement à la charge de l'Etat.

Par ailleurs, le dispositif du congé de fin d'activité (CFA) des conducteurs routiers, subventionné par l'Etat, a été modifié par un accord intervenu le 30 mai 2011 entre les partenaires sociaux pour tenir compte de la réforme des retraites de 2010 et du recul de deux ans de l'âge légal de départ en retraite. Cet accord se traduira pour l'Etat par une économie évaluée à 47 millions d'euros sur la période 2011-2017, dont un peu moins de 12 millions sur la seule année 2012.

4. Une dotation nouvelle destinée à faciliter la gestion du compte d'affectation spéciale « Pensions »

Enfin, la mission comporte une ligne budgétaire nouvelle, dotée de 250 millions d'euros, en vue de versements « ponctuels et exceptionnels » au compte d'affectation spéciale « Pensions ».

Il s'agit de disposer d'un volant de crédits permettant de procéder, dans la gestion de ce compte, aux ajustements nécessités par la différence entre l'assiette théorique servant de base à la détermination des contributions des ministères employeurs, et l'assiette effective résultant de la réalisation des schémas d'emplois en cours d'exercice.

Cette dotation centralisée de 250 millions représente moins de 0,5 % des dépenses de pensions, qui dépasseront 50 milliards en 2012.

Elle pourra être mobilisée pour alimenter le compte d'affectation spéciale, de manière à faciliter sa gestion, qui obéit à des contraintes spécifiques, en application de la loi organique relative aux lois de finances. Cette solution a été jugée plus opérationnelle qu'une répartition entre les différents programmes au stade du projet de loi de finances.