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Projet de loi de finances pour 2012 : Solidarité, insertion et égalité des chances

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( avis - première lecture )

N° 109

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2011

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2012, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VI

SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES

Par Mme Aline ARCHIMBAUD,

Sénatrice.

(1) Cette commission est composée de : Mme Annie David, présidente ; M.Jacky Le Menn, Mme Catherine Génisson, MM.Jean-Pierre Godefroy, Claude Jeannerot, Alain Milon, Mme Isabelle Debré, MM. Jean-Louis Lorrain, Jean-Marie Vanlerenberghe, Gilbert Barbier, vice-présidents ; Mmes Claire-Lise Campion, Aline Archimbaud, Catherine Deroche, M. Marc Laménie, secrétaires ; M. Yves Daudigny, rapporteur général ; Mmes Jacqueline Alquier, Natacha Bouchart, Marie-Thérèse Bruguière, MM. Jean-Noël Cardoux, Luc Carvounas, Mme Caroline Cayeux, M. Bernard Cazeau, Mmes Karine Claireaux, Laurence Cohen, Christiane Demontès, MM. Gérard Dériot, Jean Desessard, Mme Muguette Dini, M. Jean-Léonce Dupont, Mmes Odette Duriez, Anne-Marie Escoffier, MM. Guy Fischer, Michel Fontaine, Mme Samia Ghali, M. Bruno Gilles, Mmes Colette Giudicelli, Christiane Hummel, M. Jean-François Husson, Mmes Chantal Jouanno, Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Georges Labazée, Claude Léonard, Jean-Claude Leroy, Hervé Marseille, Mmes Michelle Meunier, Isabelle Pasquet, M. Louis Pinton, Mmes Gisèle Printz, Catherine Procaccia, MM. Gérard Roche, René-Paul Savary, Mme Patricia Schillinger, MM. René Teulade, Michel Vergoz, André Villiers, Dominique Watrin.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 3775, 3805 à 3812 et T.A. 754

Sénat 106 et 107 (annexe n° 28) (2011-2012)

Les crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » pour 2012

Programmes

Crédits
de paiement
(en euros)

Variation 2012/2011 (en %)

304 - Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales

535 000 000

- 22,68 %

Revenu de solidarité active

528 800 000

- 23,01 %

Expérimentation sociale et autres expériences en matière sociale et d'économie sociale

6 200 000

22,98 %

106 - Actions en faveur des familles vulnérables

232 699 880

- 4,07 %

Accompagnement des familles dans leur rôle de parents

10 620 000

- 17,03 %

Soutien en faveur des familles monoparentales

-

Protection des enfants et des familles

222 079 880

- 3,35 %

157 - Handicap et dépendance

10 481 634 198

6,04 %

Evaluation et orientation personnalisée des personnes handicapées

57 120 769

19,12 %

Incitation à l'activité professionnelle

2 630 800 000

0,94 %

Ressources d'existence

7 772 200 000

7,82 %

Compensation des conséquences du handicap

15 813 429

- 0,43 %

Personnes âgées

2 000 000

19,12 %

Pilotage du programme

3 700 000

13,95 %

137 - Egalité entre les hommes et les femmes1(*)

20 102 197

- 5,00 %

Accès des femmes aux responsabilités et à la prise de décision (ancien)

nc

nc

Egalité professionnelle (ancien)

nc

nc

Egalité en droit et en dignité (ancien)

nc

nc

Articulation des temps de vie (ancien)

nc

nc

Soutien du programme égalité entre les hommes et les femmes (ancien)

nc

nc

Egalité entre les femmes et les hommes dans la vie professionnelle, économique, politique et sociale (nouveau)

4 945 000

nc

Promotion des droits, prévention et lutte contre les violences sexistes (nouveau)

14 481 703

nc

Soutien du programme égalité entre les hommes et les femmes (nouveau)

675 494

nc

124 - Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, de la jeunesse, des sports et de la vie associative

1 484 310 270

- 2,67 %

Fonctions de pilotage et de contrôle

95 071 311

46,43 %

Statistiques, études et recherche

29 891 815

6,18 %

Gestion des politiques sociales

156 356 778

21,00 %

Gestion des politiques sanitaires

34 949 272

41,05 %

Pilotage de la sécurité sociale et de l'offre de soins (libellé modifié)

44 766 262

20,37 %

Soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative

306 259 486

11,35 %

Financement des agences régionales de santé

561 182 843

1,67 %

Gestion des politiques du sport

185 320 879

- 9,06 %

Gestion des politiques de la jeunesse et de la vie associative

36 320 868

94,14 %

Total mission « Solidarité et intégration »

12 753 746 545

3,14 %

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Si les crédits demandés pour 2012 au titre de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », d'un montant de 12,75 milliards d'euros, sont globalement en hausse de 3,14 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances pour 2011, cette évolution est très hétérogène d'un programme à l'autre. En effet, seul le programme « Handicap et dépendance » voit ses crédits progresser, tandis que les crédits des autres programmes enregistrent une très nette baisse, révélatrice d'un net désengagement de l'Etat en matière de politique sociale.

Cette démarche va à contre-courant du contexte actuel : alors que notre pays traverse une grave crise économique et sociale, le Gouvernement réduit l'effort de solidarité nationale envers les plus démunis.

Certes, les crédits destinés au handicap sont en augmentation sous l'effet principalement de l'achèvement du plan de revalorisation de 25 % de l'allocation aux adultes handicapés (AAH). Mais cet effort financier cache en réalité une restriction des conditions d'octroi de cette allocation, entrée en vigueur le 1er septembre dernier par voie réglementaire.

Certes, une dotation est attribuée aux établissements et services d'aide par le travail (Esat) pour financer la création de places et encourager l'investissement. Mais, dans le même temps, la mise en oeuvre de la convergence tarifaire et notamment des tarifs plafonds met en danger le fonctionnement de ces structures tant sur le plan qualitatif que financier.

Le Gouvernement reprend donc d'une main ce qu'il donne de l'autre !

Le constat est plus alarmant encore pour la politique d'insertion. Le programme phare de la mission « Lutte contre la pauvreté » accuse un recul spectaculaire : de 692 millions d'euros en 2011, ses crédits passent à 535 millions en 2012, soit une baisse de 22,7 %.

Prétextant de la lenteur de la montée en charge du « RSA activité », le Gouvernement a décidé de réduire de 23 % sa contribution financière au dispositif. Plus grave, il ponctionne à hauteur de 211 millions d'euros le fonds national des solidarités actives (FNSA) pour compenser son propre désengagement, au lieu d'utiliser les excédents de trésorerie de ce fonds pour des actions d'insertion. Le FNSA est, en quelque sorte, devenu une cagnotte dans laquelle le Gouvernement « pioche » quand bon lui semble.

Le bilan de la politique d'insertion menée depuis 2007 est très décevant : le RSA constitue, il est vrai, une indéniable avancée sociale, qui peine cependant à trouver son public ; son extension aux jeunes est un échec du fait de la condition irréaliste du nombre d'heures travaillées ; le contrat unique d'insertion (CUI) ne produit pas les résultats escomptés en termes de retour à l'emploi et de réinsertion.

La France a besoin d'une politique beaucoup plus volontariste en matière d'insertion, alliant lutte contre l'exclusion et accès à un emploi durable. Celle-ci doit s'appuyer sur les acteurs de l'économie sociale et solidaire, dont la plus-value en termes de richesse et de solidarité nationales reste sous-estimée.

Deux autres programmes, et pas parmi les plus richement dotés, connaîtront en 2012 des coupes budgétaires inédites : celui consacré à l'égalité entre les hommes et les femmes et celui destiné aux familles vulnérables. Au nom de la politique de rigueur, le Gouvernement sacrifie les crédits destinés aux associations, pourtant acteurs indispensables pour relayer la promotion des droits des femmes sur le terrain et accompagner les familles en difficulté. Il est particulièrement regrettable que la question des inégalités entre les hommes et les femmes soit considérée comme mineure, alors que les progrès à accomplir demeurent considérables tant sur le plan familial, professionnel que politique.

Au final, ce projet de loi de finances pour 2012 n'est pas à la hauteur des enjeux qui se posent en matière de solidarité, d'insertion et d'égalité des chances, surtout au regard de la crise actuelle. Un mot caractérise les crédits 2012 de la mission : désengagement. En conséquence, la commission ne peut qu'être défavorable à leur adoption.

I. LES EFFORTS BUDGÉTAIRES EN MATIÈRE DE HANDICAP NEUTRALISÉS PAR DES RÉFORMES INAPPROPRIÉES

Doté de près de 10,5 milliards d'euros pour 2012, soit une hausse de 6 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances pour 2011, le programme « Handicap et dépendance » couvre environ 82 % des dépenses de la mission et se compose de six actions :

- l'action 01 « Evaluation et orientation personnalisée des personnes handicapées » correspond à la contribution de l'Etat au financement des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH). Son montant est porté à 57 millions ;

- l'action 02 « Incitation à l'activité professionnelle » contribue au financement de l'activité des établissements et services d'aide par le travail (Esat). Elle bénéficie d'une dotation de 2,6 milliards ;

- l'action 03 « Ressources d'existence », dont les crédits s'élèvent à 7,7 milliards, représente 74 % des crédits du programme et permet de financer l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI) ;

- l'action 04 « Compensation des conséquences du handicap », dotée d'une enveloppe d'environ 15,8 millions, comprend pour l'essentiel les subventions versées aux instituts nationaux pour enfants et adolescents déficients sensoriels ;

- l'action 05 « Personnes âgées » (2 millions) permet le versement de subventions à des associations nationales et le financement du plan de lutte contre la maltraitance ;

- enfin, l'action 06 « Pilotage du programme » est dotée de 3,7 millions, servant à subventionner les associations nationales représentant les personnes handicapées, les centres régionaux d'aide à l'enfance et à l'adolescence inadaptée (Creai) et les centres d'information pour la surdité (Cis), ainsi qu'à participer au financement de l'agence nationale de l'évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (Anesm).

A. UNE ALLOCATION AUX ADULTES HANDICAPÉS REVALORISÉE, MAIS AUX CONDITIONS D'OCTROI PLUS RESTRICTIVES


L'allocation aux adultes handicapés (AAH)

La loi « Handicap » du 11 février 2005 a opéré une distinction fondamentale entre la compensation des surcoûts liés au handicap, prise en charge par la prestation de compensation du handicap (PCH) financée par le conseil général, et le revenu minimum stricto sensu financé par l'Etat, prenant la forme de l'allocation aux adultes handicapés (AAH).

? L'AAH permet de garantir un revenu minimum aux personnes handicapées âgées de vingt à soixante ans. Le droit à l'allocation n'est ouvert que lorsque la personne handicapée ne peut prétendre à un avantage vieillesse, invalidité ou rente d'accident du travail d'un montant au moins égal à celui de l'AAH.

Pour pouvoir bénéficier de l'AAH, la personne handicapée doit remplir un certain nombre de conditions d'âge, d'incapacité, de résidence et de nationalité ainsi que de ressources. L'AAH peut être complétée par le complément de ressources ou la majoration pour la vie autonome.

? Pour être reconnue handicapée, la personne doit présenter :

- soit un taux d'incapacité permanente égal ou supérieur à 80 % (article L. 821-1 du code de la sécurité sociale) ;

- soit un taux d'incapacité égal ou supérieur à 50 % et inférieur à 80 % (article L. 821-2 du même code). Dans ce cas, le droit à l'AAH n'est ouvert que si l'intéressé présente une « restriction substantielle et durable d'accès à l'emploi »1 (RSDAE) du fait de son handicap, reconnue par la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH).

Le droit à l'AAH est accordé par les CDAPH siégeant au sein des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH). L'allocation est ensuite versée, selon le cas, par la caisse d'allocations familiales ou la mutualité sociale agricole.

? Le versement de l'AAH prend fin à l'âge minimum légal de départ à la retraite en cas d'incapacité de 50 % à 79 %, le bénéficiaire relevant alors du régime de retraite pour inaptitude. En cas d'incapacité d'au moins 80 %, une AAH différentielle (c'est-à-dire une allocation mensuelle réduite) peut être versée au-delà de l'âge minimum légal de départ à la retraite en complément d'une retraite inférieure au minimum vieillesse.

1Cette notion, introduite par la loi de finances pour 2007, a remplacé celle précédemment en vigueur « d'impossibilité de se procurer un emploi ».

1. La poursuite du plan de revalorisation de l'AAH de 25 % en cinq ans

Les crédits prévus en 2012 pour le financement de l'AAH, qui s'élèvent à 7,5 milliards d'euros, doivent permettre d'achever le plan de revalorisation de son montant de 25 % sur cinq ans, annoncé par le Président de la République lors de la conférence nationale du handicap de juin 2008. A l'issue de ce plan, son montant mensuel, qui est actuellement de 743,52 euros, atteindra 776,59 euros. Le nombre de bénéficiaires serait alors de 944 800.

Echéancier de revalorisation de l'AAH

Echéances

Taux de revalorisation

AAH correspondante

Progression depuis 2007

En pourcentage

En euros

Au 31 décembre 2007

1,10 %

621,27

   

1er janvier 2008

3,90 %

628,10

1,10 %

6,83

1er septembre 2008

2,20 %

652,60

5,00 %

31,33

1er avril 2009

2,20 %

666,96

7,40 %

45,69

1er septembre 2009

2,20 %

681,63

9,70 %

60,36

1er avril 2010

2,20 %

696,63

12,10 %

75,36

1er septembre 2010

2,20 %

711,95

14,60 %

90,68

1er avril 2011

2,20 %

727,61

17,10 %

106,34

1er septembre 2011

2,20 %

743,62

19,70 %

122,35

1er avril 2012

2,20 %

759,98

22,20 %

138,71

1er septembre 2012

2,20 %

776,59

25,00 %

155,32

Source : réponses au questionnaire budgétaire


* 1 L'organisation du programme ayant été remaniée, il est difficile de procéder à des comparaisons de crédits entre anciennes et nouvelles actions.