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Projet de loi de finances pour 2012 : Recherche et enseignement supérieur

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Recherche et enseignement supérieur ( avis - première lecture )

DEUXIÈME PARTIE : RECHERCHE

Votre rapporteur pour avis sur la recherche a souhaité dresser un tableau aussi objectif que possible du volet « recherche » de la mission, avec ses ombres et ses lumières.

Au titre des ombres, on peut bien sûr regretter une baisse des crédits budgétaires en euros constants, qui touche certains des organismes de recherche.

Mais, outre les subventions budgétaires récurrentes, ces organismes bénéficient de crédits complémentaires importants au titre des appels à projet organisés par les agences de moyens, y compris dans le cadre du programme des investissements d'avenir (PIA).

Bien entendu, il faut assurer un équilibre entre les subventions récurrentes aux organismes et les ressources supplémentaires qu'ils peuvent obtenir à ce titre. Mais, il convient de relativiser la part de la recherche sur projet dans notre pays : en 2010, elle était estimée à seulement 11 % du budget des organismes publics, contre 60 % aux États-Unis et de 25 à 35 % au Royaume-Uni, en Allemagne ou en Suède.

Ceci ne signifie pas qu'il ne faille pas réviser certaines modalités de financement (prise en compte des coûts complets, niveau du préciput, etc.). Par ailleurs, l'écosystème de la recherche étant stimulé, il ne faudrait pas décourager les équipes d'excellence ; aussi la diminution des moyens mis à disposition de l'ANR (Agence nationale de la recherche) depuis deux ans pose-t-elle un problème de cohérence stratégique.

Mais une évaluation des politiques de recherche ne saurait se réduire à la question des moyens, aussi importante fût-elle. Nous ne pouvons faire fi du contexte économique et budgétaire national et mondial. Et dans ce cadre, les secteurs de l'enseignement supérieur et de la recherche apparaissent comme globalement préservés, en termes de moyens financiers comme d'emplois.

En outre, depuis le « Pacte pour la recherche » lancé en 2006, la loi de programme pour la recherche du 18 avril 2006 et la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et aux responsabilités des universités(LRU), notre pays a à la fois renforcé les moyens alloués aux secteurs concernés et procédé à une restructuration importante du paysage institutionnel.

Or, votre rapporteur n'a entendu aucun interlocuteur remettre en cause le principe même de ces réformes, ni les mutations majeures de l'organisation structurelle de la recherche et de l'enseignement supérieur qu'elles ont permis d'engager dans notre pays. Même si, bien sûr, le système est perfectible ; il est devenu très complexe et mérite d'être amélioré.

La commission des finances du Sénat a évalué les moyens nouveaux réellement consacrés à l'enseignement supérieur et à la recherche de 2007 à 2012, à 5,6 milliards d'euros et non à 9 milliards comme indiqué par le Gouvernement. Pour autant, reconnaissons que notre pays n'a jamais consacré autant d'argent public à ces secteurs vitaux pour son avenir ; ceci n'empêche pas que la répartition des moyens puisse, et doive, être discutée, a fortiori en période de contrainte budgétaire.

Il ne faudrait certes pas que le budget 2012 marque un temps d'arrêt dans des réformes qui nécessitent un accompagnement financier. Votre rapporteur pour avis appelle donc le Gouvernement à poursuivre les efforts en faveur de ces priorités nationales.

Ceci étant, le budget 2012 s'inscrit dans un contexte de crise que l'on ne peut nier. Aux yeux de votre rapporteur pour avis, c'est faire preuve de responsabilité que d'en tenir compte. La surenchère n'est pas de mise. Et compte tenu de cette conjoncture, ce budget lui apparaît parfaitement acceptable.

C'est pourquoi, il a proposé à la commission de donner un avis favorable aux crédits de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » pour 2012. Celle-ci ne l'a pas suivi.

La France se situe au 5e rang mondial pour les dépenses intérieures de recherche et développement (DIRD) en 2009, dernière année connue, derrière les États-Unis, le Japon, la Chine et l'Allemagne.

La DIRD a progressé ainsi de 2 % par rapport à 2008, alors qu'elle stagnait ou diminuait dans de nombreux pays (+ 0,5 % en Allemagne, + 0,3 % au Royaume-Uni, - 2,1 % en Finlande).

Après avoir décru entre 2002 et 2008, l'intensité en recherche et développement de la France (ratio DIRD / PIB) a progressé en 2008 et 2009, pour s'établir à 2,21 %, soit un niveau supérieur à celle de l'Union européenne à 15 (2,07 %), mais inférieure à l'Allemagne par exemple (2,79 %) et encore éloignée des objectifs de Lisbonne (fixés à 3 %).

Depuis le « Pacte pour la recherche » lancé en 2006 et la loi de programme pour la recherche du 18 avril 2006, notre pays a à la fois renforcé les moyens alloués à la recherche et procédé à une restructuration importante du paysage institutionnel de la recherche.

Selon M. Laurent Wauquiez, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, auditionné le 8 novembre 2011 par votre commission : « La dépense intérieure de recherche, qui s'établit à 43,6 milliards d'euros, a progressé de manière très soutenue depuis 2006, à un rythme de 15 % contre un rythme de 10 % pour la période 2002-2006. »

Néanmoins, au total, la commission des finances du Sénat estime que les moyens nouveaux réellement consacrés à l'enseignement supérieur et à la recherche de 2007 à 2012 s'élèveraient à 5,6 milliards d'euros, et non à 9 milliards comme indiqué par le Gouvernement.

En outre, ce secteur n'échappera malheureusement pas aux contraintes budgétaires en 2012, compte tenu du contexte économique global.

Votre rapporteur présentera les principales évolutions des moyens financiers consacrés à ce secteur pour 2012. Puis il consacrera un développement spécifique à une action particulièrement essentielle aux yeux de votre commission : la diffusion de la culture scientifique et technique.

I. LES MOYENS AU SERVICE DE LA RECHERCHE

Les moyens consacrés à la recherche sont de différentes natures. Ils recouvrent :

- des moyens budgétaires inscrits dans le projet de loi de finances pour 2012, en hausse de 0,4 % en autorisations d'engagement et en baisse de 0,79 % en crédits de paiement par rapport à 2011 ;

- des crédits complémentaires au titre du programme d'investissement d'avenir ;

- le crédit d'impôt recherche.

A. DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES EN DIMINUTION

1. La présentation simplifiée des 10 programmes de la MIRES

La MIRES compte 10 programmes présentés de façon synthétique dans le tableau ci-après.

LES 10 PROGRAMMES DE LA MIRES

 Cinq programmes relèvent du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche :

- programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire », ses opérateurs étant les établissements d'enseignement supérieur ;

- programme 231 « Vie étudiante », son opérateur principal étant le réseau des oeuvres universitaires et scolaires (Centre national et centres régionaux des oeuvres universitaires - CNOUS et CROUS) ;

- programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires ». Ses principaux opérateurs sont le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), le Commissariat à l'énergie atomique (CEA - civil), l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), l'Institut national de recherche en informatique et en automatique (INRIA), l'Institut national d'études démographiques (INED), l'Institut Paul Émile Victor (IPEV), les fondations médicales (comme les Instituts Pasteur et Curie), les organisations scientifiques internationales (Centre européen pour la recherche nucléaire - CERN) et l'Agence nationale pour la recherche (ANR). Relève également de ce programme la gestion d'un certain nombre d'interventions de pilotage, comprenant conseils ou observatoires, ou d'animations plus ciblées comme le dispositif des Conventions industrielles de formation par la recherche (CIFRE) ;

- programme 187 « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources », ses principaux opérateurs étant l'Institut national de la recherche agronomique (INRA), l'Institut français pour l'exploitation de la mer (IFREMER), le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), l'Institut de recherche pour le développement (IRD), le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD), et le Centre national du machinisme agricole, du génie rural, des eaux et des forêts (CEMAGREF) ;

- programme 193 « Recherche spatiale », son principal opérateur étant le Centre national d'études spatiales (CNES) qui a aussi pour mission de financer la contribution française à l'Agence spatiale européenne (ESA).

 Un programme relève du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer :

- programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables ».

Ses principaux opérateurs sont pour la recherche dans le domaine de l'énergie : le CEA (civil) et l'Institut français du pétrole-Énergies nouvelles (IFP-Énergies nouvelles), pour la recherche dans le domaine des risques : l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) et l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), pour la recherche dans le domaine des transports, de la construction et de l'aménagement : le Laboratoire central des ponts et chaussées (LCPC), l'Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité (INRETS), le Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB), pour la recherche partenariale dans le développement et l'aménagement durable : l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET), l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), et des programmes incitatifs dans les secteurs parapétroliers (Réseau de recherche sur les technologies pétrolières et gazières - RTPG), des transports (Programme de recherche et d'innovation dans les transports - PREDIT), de la construction (Programme national de recherche et d'expérimentation sur l'énergie dans les bâtiments - PREBAT, Réseau génie civil et urbain - RGCU) ou de l'urbanisme (Plan urbanisme construction architecture - PUCA), le programme finance également la recherche et développement dans le domaine de l'aéronautique civile ;

 Un programme relève du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi :

- programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle », son opérateur principal étant OSEO, outre les écoles d'ingénieurs placées sous la tutelle du ministère (écoles des mines, des télécommunications, d'économie et statistiques, d'électricité et l'école nationale supérieure de création industrielle) et les réseaux qu'il anime.

 Un programme relève du ministère de la défense :

- programme 191 « Recherche duale (civile et militaire) », dont les principaux sont le CNES et le CEA pour leurs recherches dans ce domaine.

 Un programme relève du ministère de la culture et de la communication :

- programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique », dont le principal opérateur est Universcience, qui regroupe désormais la Cité des sciences et de l'industrie et le Palais de la découverte.

 Un programme relève du ministère de l'agriculture, de l'alimentation et de la pêche :

- programme 142 « Enseignement supérieur et recherches agricoles », ses opérateurs étant l'INRA, le CEMAGREF, les établissements d'enseignement supérieur agricoles et les centres techniques agricoles.

Chef de file de cette mission interministérielle, le ministère de la recherche et de l'enseignement supérieur (MESR) a compétence sur cinq des programmes et gère 88,6 % de ses crédits soit 22,5 milliards d'euros.