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Projet de loi de finances pour 2012 : Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ( avis - première lecture )

N° 111

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2011

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (1) sur le projet de loi de finances pour 2012, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME I

AGRICULTURE, PÊCHE, ALIMENTATION, FORÊT
ET AFFAIRES RURALES (MAPAFAR)

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE :
DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL

Par M. Gérard CÉSAR, Mmes Odette HERVIAUX, Renée NICOUX, MM. Henri TANDONNET et Raymond VALL,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Daniel Raoul, président ; MM. Martial Bourquin, Gérard César, Gérard Cornu, Daniel Dubois, Pierre Hérisson, Mme Élisabeth Lamure, M. Gérard Le Cam, Mme Renée Nicoux, MM. Thierry Repentin, Raymond Vall, vice-présidents ; MM. Claude Bérit-Débat, Ronan Dantec, Mme Valérie Létard, MM. Rémy Pointereau, Bruno Retailleau, Bruno Sido, Michel Teston, secrétaires ; M. Gérard Bailly, Mme Delphine Bataille, MM. Michel Bécot, Alain Bertrand, Joël Billard, Jean Bizet, Mme Bernadette Bourzai, MM. François Calvet, Pierre Camani, Vincent Capo-Canellas, Yves Chastan, Alain Chatillon, Jacques Cornano, Roland Courteau, Philippe Darniche, Marc Daunis, Marcel Deneux, Mme Évelyne Didier, MM. Claude Dilain, Michel Doublet, Philippe Esnol, Alain Fauconnier, Jean-Luc Fichet, Jean-Jacques Filleul, Alain Fouché, Francis Grignon, Didier Guillaume, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Alain Houpert, Benoît Huré, Philippe Kaltenbach, Joël Labbé, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Daniel Laurent, Jean-Claude Lenoir, Philippe Leroy, Alain Le Vern, Mme Marie-Noëlle Lienemann, MM. Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-François Mayet, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Robert Navarro, Louis Nègre, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Laurence Rossignol, Mireille Schurch, Esther Sittler, MM. Henri Tandonnet, Robert Tropeano, Yannick Vaugrenard, François Vendasi, Paul Vergès, René Vestri.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 3775, 3805 à 3812 et T.A. 754

Sénat 106 et 107 (annexe n° 3) (2011-2012)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

S'il est établi depuis plusieurs décennies que l'agriculture ne représente plus en France qu'une part modeste de l'emploi et du produit intérieur brut (PIB), abandonner toute politique agricole serait une grave erreur. C'est pourquoi, le soutien à l'agriculture doit tenir une place particulièrement importante au sein des politiques publiques, que ce soit au niveau national ou européen.

Alors qu'une certaine « pensée unique » remettait en cause l'importance des aides publiques distribuées aux agriculteurs, le procès en légitimité fait aux politiques agricoles est aujourd'hui moins audible. Durant la phase préparatoire à la réforme de la politique agricole commune (PAC) pour la période 2014-2020, rares ont été les voix qui se sont élevées pour réclamer ouvertement son démantèlement.

La mise en oeuvre de pratiques plus respectueuses de l'environnement, ou encore le rôle d'aménagement de l'espace rural que joue l'agriculture, en particulier dans les zones connaissant des handicaps naturels, justifient déjà qu'un soutien financier soit apporté aux agriculteurs par la collectivité, pour compenser les contraintes qui leur sont imposées et pour rémunérer les biens publics qui accompagnent l'acte de production et profitent à tous.

Depuis peu, une deuxième justification du soutien à l'agriculture s'est ajoutée. Devant la forte volatilité des prix des denrées alimentaires de base, et les perturbations des approvisionnements mondiaux, l'agriculture retrouve une dimension stratégique.

La sécurité d'approvisionnement alimentaire, qui était à la base de la PAC, semblait désormais constituer un objectif désuet dans un monde dominé aujourd'hui par l'illusion de l'abondance. Or il n'en est rien en réalité et des tensions fortes sur les prix des matières premières agricoles montrent bien qu'il ne s'agit pas de biens comme les autres. Se nourrir reste un besoin premier. Les stratégies d'acquisitions de terres agricoles menées par de grands opérateurs internationaux relèvent bien d'une logique de sécurité d'approvisionnement.

Dans sa communication du 18 novembre 2010 sur la PAC, la commission européenne indiquait que le premier défi de la future PAC serait bien la « sécurité alimentaire ». Le texte précisait que « la demande mondiale étant destinée à continuer de croître à l'avenir, l'UE devra être en mesure de contribuer à y répondre. Dès lors, il est essentiel que l'agriculture européenne conserve et augmente sa capacité de production ».

La sécurité d'approvisionnement n'est pas uniquement quantitative. Les hautes exigences de sécurité sanitaire qui prévalent pour protéger le consommateur justifient que l'on maintienne un contrôle sur les productions alimentaires et donc une localisation préférentielle de ces productions en Europe.

La politique agricole est depuis 50 ans largement communautarisée. Mais les États membres de l'Union européenne conservent des marges de manoeuvres dans la conduite d'une politique agricole adaptée au niveau de chaque territoire et mettent à disposition de la politique agricole des moyens nationaux qui restent importants.

S'agissant de l'examen de la présente mission, votre commission a désigné cinq co-rapporteurs pour avis qui ont chacun souhaité se consacrer plus spécifiquement à certains de ses aspects et rendu des avis différents sur les crédits de la mission.

Mme Renée Nicoux a procédé à la présentation générale des crédits de la mission et à leur analyse en termes stratégiques. Elle a également examiné les questions relatives à l'agriculture outre-mer. Elle a proposé à votre commission pour avis d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission.

Mme Odette Herviaux s'est consacrée à l'examen des politiques de l'État en matière d'installation, de sécurité sanitaire et de pêche. Elle a proposé à la commission d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission.

M. Gérard César s'est attaché à l'analyse des politiques consacrées à la forêt, à la couverture des risques en agriculture et à la situation de la viticulture. Il a proposé à votre commission pour avis d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission.

M. Henri Tandonnet a procédé à l'analyse spécifique des questions liées à la ressource en eau, aux charges sociales et à la filière des fruits et légumes. Il a demandé à la commission d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits.

Enfin, M. Raymond Vall a présenté les enjeux spécifiques de la ruralité, les difficultés du secteur de l'élevage et l'intérêt du lien à établir entre alimentation et territoires à travers la promotion des circuits courts.

Il a proposé à la commission d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission et a proposé d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural ».

Les crédits de la mission agriculture, pêche, alimentation, forêts et affaires rurales (MAPAFAR) s'élèvent dans le projet de loi de finances pour 2012 à 3,566 milliards d'euros en autorisation d'engagement (AE) et 2,678 milliards d'euros en crédits de paiement (CP).

L'effort budgétaire de l'État est globalement contenu par rapport à 2011. Il reste modeste par rapport au budget consacré par l'Union européenne à la politique agricole dans le cadre de la PAC, qui avoisine les 10 milliards d'euros. Mais les crédits budgétaires ne sont pas la seule modalité de soutien financier de l'État au secteur agricole.

Celui-ci bénéficie également d'avantages fiscaux et sociaux évalués à un peu plus de 2 milliards d'euros. En outre, la protection sociale agricole met à contribution la collectivité à travers les mécanismes de compensation démographique et la couverture des déficits liés à l'insuffisance de cotisants.

Enfin, les collectivités territoriales sont appelées de manière croissante à soutenir les projets des exploitants agricoles dans les territoires, en particulier s'agissant d'agriculture biologique, ou pour soutenir l'installation ou les mesures agro-environnementales.

Les crédits budgétaires de l'État en faveur de l'agriculture relèvent également d'autres missions que la seule MAPAFAR. Le compte d'affectation spécial développement agricole et rural (CASDAR) retrace l'utilisation d'environ 110 millions d'euros de crédits, et sera analysé dans le cadre du présent rapport.

Par ailleurs deux missions interministérielles, la mission « enseignement scolaire » et la mission « recherche et enseignement supérieur », portent deux programmes dont les crédits sont gérés par le ministre chargé de l'agriculture, respectivement ceux de l'enseignement technique agricole (programme 143) et de l'enseignement supérieur et recherche agricoles (programme 142), pour un montant total de 1,625 milliards d'euros en AE et 1,613 milliards d'euros en CP.

Si le budget 2012 pour l'agriculture s'inscrit dans la continuité du budget 2011, il doit respecter également un cadre fortement contraint.

La situation dégradée des finances publiques a conduit le Gouvernement à faire le choix de réduire davantage encore les dépenses de fonctionnement et les subventions pour charges de service public des organismes publics financés par les crédits de la MAPAFAR. Cette réduction des dépenses de fonctionnement se traduit par de nouvelles suppressions d'emploi dans les services ministériels centraux et déconcentrés et dans les structures chargées du contrôle sanitaire. On peut s'interroger sur la capacité de l'État à tenir ses engagements, en particulier en matière de contrôle sanitaire, avec des moyens ainsi réduits.

Les crédits d'intervention ne sont pas non plus épargnés. Sur ce point, les dépenses prévues au budget sont largement des dépenses obligatoires répondant à la nécessité de verser aux agriculteurs les contreparties nationales d'aides européennes comme la prime nationale supplémentaire à la vache allaitante (PNSVA) ou l'indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN), et de compenser auprès de la Mutualité sociale agricole (MSA) l'allègement du coût du travail sur les salariés temporaires. L'État devra également à l'avenir compenser le mécanisme d'allègement de charges sociales sur les salariés permanents introduit durant la discussion du budget pour 2012 à l'Assemblée nationale, ce qui représente désormais plus de 700 millions d'euros. Les marges de manoeuvre pour répondre aux autres priorités de la politique agricole sont donc très limitées.

Enfin, la gestion des crédits pourrait s'avérer difficile en cas de nouvelle crise en 2012. Les crédits de crise sont en effet fixés à leur minimum dans le budget présenté à votre commission, ce qui expose le ministère de l'Agriculture au risque de devoir redéployer massivement des crédits d'actions aujourd'hui prévues, pour faire face aux besoins de financement de mesures qui devraient être prises en cas d'évènements climatiques ou sanitaires imprévus en 2012.

Ce budget ne permet donc pas de conduire une politique agricole aussi ambitieuse que l'on pourrait espérer : le soutien aux mesures agro-environnementales est extrêmement mesuré, l'hydraulique agricole n'est plus financée, le plan de modernisation des bâtiments d'élevage et le plan de performance énergétique sont maintenus mais seront-ils suffisants pour rattraper le retard français, notamment par rapport à l'Allemagne ?

La diversité du territoire français permet une agriculture très diversifiée qui constitue un atout économique et environnemental. Pour autant, la stratégie de compétitivité orientée vers la réponse aux exigences des marchés mondiaux fragilise le modèle français d'agriculture diversifiée.

Le recensement agricole a montré la poursuite du mouvement de disparition des petites exploitations au profit de structures de plus en plus importantes, dont la transmission devient d'ailleurs de plus en plus difficile, posant le problème du renouvellement des générations.

Vos rapporteurs pour avis estiment que la politique agricole nationale ne peut se résumer à la recherche des coûts les plus bas. La restructuration des filières doit laisser la place à toutes les formes d'agriculture, dont l'amélioration de la performance ne réside pas seulement dans l'allègement des charges qui pèsent sur l'exploitation. L'excellence des terroirs français a un prix et doit être absolument préservée. Les circuits courts et les filières de qualité constituent une autre réponse, qui doit elle aussi être encouragée.

Réunie le 22 novembre 2011, la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire du Sénat, suivant la proposition de Mmes Renée Nicoux, Odette Herviaux et de M. Raymond Vall, a donné un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » (MAPAFAR), inscrits dans le projet de loi de finances pour 2012, MM. Gérard César et Henri Tandonnet s'étant prononcés pour leur part en faveur de l'adoption des crédits.

Elle a en revanche donné un avis favorable à l'adoption des crédits du Compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » (CASDAR) inscrits dans le projet de loi de finances pour 2012, suivant la proposition de l'ensemble des rapporteurs.

Elle a enfin donné un avis favorable à l'adoption des articles 48, et 48 ter, de sagesse sur l'article 48 bis et adopté un article additionnel après l'article 48 ter, pour augmenter la taxe sur les plus-values de cessions de terrains agricoles devenus constructibles.

I. I. MALGRÉ UNE CONJONCTURE PLUS FAVORABLE, L'AGRICULTURE FRANÇAISE RESTE FRAGILE

A. L'AGRICULTURE FRANÇAISE POURSUIT SA TRANSFORMATION DANS UNE CONJONCTURE EN AMÉLIORATION

1. Le recensement agricole révèle la poursuite de la transformation du monde agricole
a) Le poids de l'agriculture dans l'économie reste faible mais pas négligeable

Mené entre octobre 2010 et avril 2011 par le ministère chargé de l'agriculture, et plus précisément par les directions régionales de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (Draaf), le recensement agricole, qui a lieu tous les dix ans environ (les derniers datent de 2000, de 1988 et de 1979), permet d'avoir une vision fine et complète du monde agricole, dans ses dimensions économiques, techniques et sociales. Il a été effectué concomitamment aux autres opérations de recensement agricole dans les États-membres de l'Union européenne.

Ce recensement montre la poursuite de tendances déjà à l'oeuvre comme la concentration des exploitations et la baisse du nombre d'actifs agricoles. Ainsi, de 2000 à 2010, 26 % des exploitations agricoles ont disparu. On n'en compte plus que 490 000 aujourd'hui. Le nombre de chefs d'exploitation et co-exploitants a baissé également de 21 %, pour s'établir à 604 000 personnes. Au total, en comptant les salariés permanents à temps plein et à temps partiel, le travail agricole a baissé de 22 % et occupe un peu moins d'un million de personnes pour 751 000 unités de travail agricole (UTA)1(*).

La part de l'agriculture dans le PIB ne cesse de décroître, passant de plus de 4 % au début des années 1980 à moins de 2 % aujourd'hui. Le secteur agroalimentaire au sens large, incluant l'activité de transformation des produits agricoles, suit le même mouvement, passant de plus de 7 % du PIB il y a trente ans à 3 % aujourd'hui2(*).

Il est statistiquement juste de dire que l'économie française est désormais tournée principalement vers les services, et encore partiellement vers l'activité industrielle, mais pour vos rapporteurs pour avis, il serait erroné de prendre appui sur la faible valeur ajoutée produite par l'agriculture et la pêche (27 milliards d'euros en 2010, pour un produit intérieur brut total de plus de 1 700 milliards d'euros) pour conclure que ces secteurs jouent désormais un rôle négligeable pour notre pays.

En réalité, nos campagnes apportent un triple bonus : un bonus économique sur le commerce extérieur, un bonus territorial et environnemental par l'occupation de vastes espaces, et un bonus technologique car les agriculteurs d'aujourd'hui sont utilisateurs de moyens de plus en plus sophistiqués comme l'imagerie satellite.

En matière de commerce extérieur, après la forte contraction de l'excédent agricole et agroalimentaire de 2009, le solde des échanges s'est amélioré de 2,5 milliards d'euros, pour s'établir en 2010 à 7,6 milliards d'euros (2,3 milliards d'euros pour les produits agricoles non transformés, l'amélioration portant en 2010 sur les exportations de blé tendre et de gros bovins, et 5,3 milliards d'euros pour les produits transformés, grâce essentiellement à un accroissement des volumes de boissons exportées)3(*). Ce mouvement progresse encore, puisque, selon le service statistique du ministère de l'agriculture, le solde extérieur en juillet 2011 augmenterait de 210 millions d'euros par rapport à juillet 20104(*). Cette contribution est appréciable, alors que la balance commerciale de la France est déficitaire à la hauteur de plus de 50 milliards d'euros en 2010.

En matière d'occupation du territoire, l'agriculture joue un rôle primordial. Si la ruralité ne se confond pas avec l'agriculture, celle-ci induit des activités artisanales ou commerciales, et irrigue une industrie agroalimentaire éloignée des centres urbains, qui fournit l'ossature économique des territoires. Lors d'une rencontre avec les sénateurs organisée le 9 novembre 2011, Xavier Beulin, président de la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA), estimait qu'environ 15 % des emplois étaient liés directement ou indirectement en France à l'agriculture.

- En dernier lieu, la dimension technologique de l'activité agricole est de plus en plus forte. L'agriculture de précision permet d'optimiser la gestion des parcelles et les pratiques culturales, de réduire les apports de fertilisants ou l'utilisation de produits phytosanitaires selon les besoins. L'Institut national de la recherche agricole (INRA) est le bras armé de l'innovation agricole. Son financement n'est pas assuré cependant par les crédits de la MAPAFAR mais sur la mission « Recherche et enseignement supérieur », à hauteur d'environ 650 millions d'euros de subvention pour charge de service public (SCSP), sur un budget total de 845 millions d'euros environ. Dans une moindre mesure, le Centre national du machinisme agricole, du génie rural, des eaux et des forêts (CEMAGREF) intervient également, avec un financement public sur budget de la mission Recherche de 79 millions d'euros, sur un budget total pour cet organisme de 114 millions d'euros par an.

b) Les disparités augmentent et les exploitations se spécialisent

Mais on ne peut avoir une vision trop monolithique de l'agriculture française. Celle-ci reste extrêmement diversifiée avec :

Une grande disparité des tailles d'exploitation, même si la tendance est à l'agrandissement des exploitations. D'après le recensement agricole de 2010, la taille moyenne des exploitations est passée en 10 ans de 42 hectares à 55 hectares ;

- Une grande variété de productions : céréales, fruits et légumes, vin, mais aussi élevages laitiers, de bovins à viande ou élevages spécialisés. Chaque région agricole développe une spécialisation mais qui n'est pas absolue : il y a encore de la production laitière en dehors du bassin breton, par exemple dans le Sud-ouest ;

- De grandes variations de revenus selon les types d'exploitation. D'après les comptes nationaux de l'agriculture pour 2010, le revenu courant avant impôt par actif agricole dans les exploitations professionnelles atteignait 40 à 45 000 euros en moyenne dans les grandes cultures, contre moins de 15 000 euros en viande bovine, avec une moyenne à 24 300 euros5(*). Ces inégalités se retrouvent parfois même au sein d'une catégorie d'exploitation : en viticulture d'appellation, les disparités régionales ont eu tendance à s'accroître, avec un revenu de 7 500 euros par an en Languedoc-Roussillon en moyenne triennale 2008-2010, contre 18 200 euros en Aquitaine, 20 100 euros en Alsace, 37 900 en Bourgogne et 59 700 en Champagne-Ardenne ;

- De grandes variations dans la répartition des subventions publiques selon les catégories d'exploitations : celles-ci représentent en moyenne 39 800 euros par an en céréales, oléagineux, protéagineux (COP) en 2010, contre 15 100 euros en arboriculture fruitière et seulement 3 600 euros en viticulture.

2. Une conjoncture qui s'améliore, sur fond de progression structurelle de la demande mondiale
a) La demande mondiale progresse et se transforme

A long terme, l'augmentation de la population mondiale induit une augmentation de la demande de produits alimentaires. De 7 milliards d'habitants aujourd'hui, la population mondiale devrait progresser à 7,7 milliards en 2020 et 9 milliards en 2050.

Selon l'Organisation des Nations-Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) et l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), cette poussée démographique devrait exercer une pression sur les ressources et pousser les prix agricoles à la hausse sur la période 2011-20206(*).

Cette hausse de la demande n'a pas que des effets quantitatifs. L'accès à un niveau de vie plus élevé dans les pays en développement suscite une demande alimentaire qui se transforme. L'enjeu du « bien manger » complète celui de la quantité. Ainsi, dans le rapport de la FAO et de l'OCDE, les auteurs notent qu'il y aura sur la période 2011-2020 une « forte demande de viande de qualité sur les marchés étrangers ».

Dans le domaine du vin, le dernier rapport de l'Institut de recherche sur les vins et spiritueux (IWSR) sur le marché chinois du vin estime que la croissance de la consommation de vin importé dans ce pays pourrait atteindre + 56% entre 2010 et 2014 et la consommation des vins commercialisés à plus de 10 dollars (USD) la bouteille devrait connaitre une augmentation de + 104 % entre 2009 et 2014.

b) La conjoncture s'améliore globalement

Si les perspectives à long terme sont plutôt positives pour le monde agricole, la conjoncture 2010 et les premières tendances connues en 2011 sont aussi positives, dans la plupart des filières, avec des prix agricoles moyens en hausse de 12 % de juillet 2010 à juillet 20117(*). Toutes les filières ont connu ce mouvement, à l'exception de celle des fruits et légumes frais.

La crise historique de la quasi-totalité des filières en 2009 avait induit des revenus historiquement bas. Sans retrouver leurs niveaux de 2007, qui était une année faste, les revenus agricoles se sont rapprochés de la moyenne de long terme en 2010 :

- En grandes cultures, alors que le revenu courant avant impôt par actif avait plongé de 46 000 euros en 2007 à 10 200 euros en 2009, il remonte à 41 200 euros en 2010 ;

- Pour les exploitations laitières, on est passé de 19 700 euros en 2007 à 9 700 euros en 2009, pour remonter à 21 300 en 2010 ;

- En arboriculture fruitière, on est passé de 25 400 euros en 2007 à 10 500 euros en 2009 et revenu à 21 400 euros en 2010.

Deux secteurs restent fragiles :

- Les exploitations de viande bovine, dont le revenu annuel s'établissait à 15 500 euros en 2007, avait chuté à 9 500 euros en 2009 et plafonne à 14 300 euros en 2010.

- La viticulture, passée de 35 600 euros à 21 100 euros en 2009, et qui baisse encore à 20 800 euros en 2010.


* 1 Source : Agreste Primeur n° 266 - septembre 2011.

* 2 Source : Alimagri - n° spécial chiffres de l'agriculture - janvier 2011.

* 3 Source : Rapport sur les comptes de l'agriculture en 2010 - INSEE - juin 2011.

* 4 Source : Agrapresse n° 3316 - 19 septembre 2011.

* 5 Source : Les comptes provisoires par catégorie d'exploitations pour 2010 - Commission des comptes de l'agriculture de la Nation - Session du 30 juin 2011.

* 6 Perspectives agricoles de l'OCDE et de la FAO 2011-2020 - juin 2011.

* 7 Source : Agreste Conjoncture - septembre 2011.