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Projet de loi de finances pour 2012 : Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ( avis - première lecture )

B. L'AGRICULTURE FRANÇAISE RESTE FRAGILE

1. Une exposition accrue à la volatilité des marchés
a) La volatilité des prix agricoles, une donnée structurelle aggravée par la libéralisation des marchés

La volatilité constitue l'une des caractéristiques des marchés agricoles, sur lesquelles l'offre est naturellement fluctuante, du fait de facteurs climatiques, et la demande est très rigide.

Cette volatilité avait été domptée par les mécanismes de régulation mis en place en Europe dans le cadre de la PAC. Mais les réformes successives de celle-ci depuis 1992 l'ont orienté de plus en plus vers le marché, avec un démantèlement progressif des instruments de régulation comme le contingentement des productions (quotas), le stockage public et privé ou encore les restitutions aux exportations.

Les années 2007-2009 ont marqué un tournant avec d'abord une très forte hausse des cours de toutes les matières premières, y compris agricoles, sous l'effet de la croissance mondiale, puis un effondrement des cours à partir de la crise financière de 2008.

La financiarisation des marchés agricoles a, au demeurant, joué un rôle certain dans l'aggravation de la volatilité des prix agricoles, comme l'a montré le rapport de notre collègue Marcel Deneux adopté au mois de juin dernier8(*).

Sur le fondement de ce rapport, le Sénat a adopté une proposition de résolution européenne demandant à ce qu'une lutte efficace contre la volatilité soit menée, dans le cadre de la PAC mais aussi dans le cadre plus large du G20.

b) Les résultats mitigés du G20 agricole

Pour la première fois, la question agricole a fait l'objet d'un traitement privilégié dans le cadre des réunions du G20, présidé par la France, durant l'année 2011.

Réunis à Paris les 22 et 23 juin 2011, les ministres de l'agriculture du G20 ont adopté une déclaration commune rappelant l'importance de la question de la sécurité alimentaire et appelant à « augmenter la production agricole et la productivité dans une approche durable ». Au total, quatre axes de travail ont été définis :

- Mettre en place un système d'information sur les marchés agricoles (SIMA), qui permette de mieux connaître les productions, les consommations et les stocks, pour lutter contre la spéculation.

- Mieux coordonner les décisions des États en matière de gestion de leur agriculture, pour faire face aux crises, à travers un forum de réaction rapide.

- Créer ou maintenir des filets de sécurité ciblés afin d'atténuer l'impact d'une volatilité excessive des prix alimentaires sur les plus vulnérables.

- Avancer en matière de régulation financière.

A l'issue du sommet de Cannes des 3 et 4 novembre 2011, les membres du G20 ont décidé de « s'attaquer à la volatilité des prix des matières premières et promouvoir l'agriculture », mais les progrès concrets sont quand même timides, ce que l'on peut regretter : aucune exception agricole n'a été décidée, afin de permettre de restreindre les échanges entre grandes zones en cas de déséquilibres flagrants, aucune politique publique de stockage n'a été proposée, et sur la régulation des marchés financiers dérivés, les engagements sont flous.

Une nouvelle approche des échanges internationaux de produits agricoles n'est pas non plus à l'ordre du jour dans le cadre des négociations de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), qui n'avancent au demeurant pas depuis deux ans.

2. Des filières insuffisamment organisées
a) La contractualisation progresse difficilement

La contractualisation au sein des filières a été au coeur de la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP). Deux décrets du 31 décembre 2010 ont rendu obligatoires la contractualisation dans :

- le secteur des fruits et légumes, à compter du 1er mars 2011 ;

- le secteur du lait, à compter du 1er avril 2011.

La mise en oeuvre de la contractualisation n'est cependant pas facile car d'une part, elle ne s'applique qu'au premier maillon de la chaîne dans le secteur des fruits et légumes et d'autre part, certains contrats proposés par les industriels dans la filière laitière apparaissent trop déséquilibrés en défaveur des producteurs.

Vos rapporteurs pour avis constatent le scepticisme de nombreux acteurs du monde agricole vis-à-vis de la stratégie de contractualisation, d'autant que, dans le même temps, l'organisation des producteurs se renforce trop peu. Ainsi l'objectif de 24 % d'organisations de producteurs (OP) qui ont fait l'objet d'une démarche de regroupement n'a pas été atteint en 2011. Les regroupements progressent, avec 70 000 producteurs concernés en 2011, contre 56 313 en 2009, mais ce mouvement laisse une écrasante majorité d'agriculteurs en dehors des circuits collectifs.

b) La question de la grande distribution et des marges

L'Observatoire des prix et des marges (OPM) a été également mis en place dans le cadre de la LMAP, même s'il existait de manière informelle auparavant.

Présidé par l'économiste Philippe Chalmin, il a remis en juin 2011 un rapport montrant que la marge brute de la grande distribution sur les principaux produits alimentaires était à la fois importante et assez stable dans le temps, c'est-à-dire peu affectée par les mouvements de la conjoncture, absorbés plutôt par les producteurs et les industriels :

- Sur les fruits et légumes, les marges commerciales des détaillants sont très variables selon les produits, variant 35 % et 59 % du prix au détail.

- Sur les produits laitiers de grande consommation, les marges brutes des industriels connaîtraient une tendance à la hausse, qui ne se répercuterait pas sur les marges nettes, compte tenu de la hausse concomitante de leurs charges de production. Elles varieraient de 16 % pour l'emmental à 50 % pour le yaourt. Les marges de la grande distribution connaissent aussi une tendance à la hausse mais qui est difficile à décomposer.

- Sur la viande bovine, la viande porcine et la volaille, la part du prix allant au producteur est plus importante, mais elle a tendance à stagner.

Si ces résultats demandent à être affinés, ils mettent cependant en évidence le déséquilibre des rapports de force économique entre production agricole, transformation et les grandes et moyennes surfaces (GMS), dans lesquelles se font 70 % des dépenses d'alimentation en France.

3. Les incertitudes de la réforme de la PAC
a) L'équilibre économique des exploitations agricoles est dépendant des aides publiques

D'après la commission des comptes de l'agriculture de la nation, les concours publics à l'agriculture s'élèvent en tout à 16,4 milliards d'euros9(*) en 2010, dont 9,57 milliards d'euros soit 58 % proviennent de crédits européens, avec 8,68 milliards d'euros au titre du premier pilier (mesures de marché et aides directes) et 754 millions d'euros au titre du deuxième pilier (développement rural).

Ce chiffre ne prend pas en compte les aides des collectivités territoriales, qui s'élèvent à environ 1 milliard d'euros par an. Celles-ci jouent donc un rôle de plus en plus important dans l'orientation des politiques agricoles et sont fréquemment contractualisées avec celles d'autres financeurs, État et Union européenne.

La valeur ajoutée nette de la branche agriculture a été de 16,3 milliards d'euros. Le résultat agricole net n'a pu atteindre en 2010 23,6 milliards d'euros que grâce aux subventions d'exploitation, à hauteur de 8,8 milliards d'euros10(*). Si l'on ajoute les subventions liées aux produits, qui pèsent encore pour 1,2 milliard d'euros, et sont donc intégrées à la valeur ajoutée, c'est 42 % du revenu agricole qui dépend d'aides publiques. Ramené à la valeur de la production agricole, estimées à 66 milliards d'euros, l'aide publique est plus modeste puisqu'elle représente un peu moins de 15 % de la valeur brute produite par l'agriculture, c'est-à-dire du chiffre d'affaires agricole. En tout état de cause, elle reste essentielle à l'équilibre économique des exploitations.

b) La réforme de la PAC : un budget en apparence préservé

Marquée par de nombreuses réformes, se succédant de façon quasi permanente, la PAC doit à nouveau être réformée pour la période 2014-2020, à la fois en ce qui concerne son cadrage financier et en ce qui concerne son mode de fonctionnement.

Le projet de règlement fixant le cadre financier pluriannuel (CFP) pour 2014-2020 a été présenté par la commission européenne le 29  juin 2011. Il s'avère moins sévère que redouté pour la PAC avec des dépenses maintenues à leur niveau de 2013 en euros constants, soit 371,7 milliards d'euros.

De 39,4 % du budget européen sur la période 2007-2013, la PAC passerait donc à 36,2 % sur la nouvelle période.

Toutefois, le maintien du budget de la PAC pourrait être remis en cause par la nouvelle situation économique de l'Europe, et la crise des dettes souveraines, qui pourrait exiger de dégager de nouvelles économies.

DÉCOMPOSITION DE LA PROPOSITION DE CFP POUR LA PAC EN 2014-2020 :

- Premier pilier : 281,8 milliards d'euros.

- Deuxième pilier (développement rural) : 89,9 milliards d'euros.

- Cadre stratégique commun pour la recherche et l'innovation (volet agriculture) : 4,5 milliards d'euros.

- Sécurité alimentaire : 2,2 milliards d'euros.

- Aide alimentaire aux régions défavorisées : 2,5 milliards d'euros.

- Réserve en cas de crise : 3,5 milliards d'euros.

- Fonds européen d'ajustement à la mondialisation : 2,5 milliards d'euros.

c) Le contenu de la réforme : le renoncement à la régulation préjudiciable à l'équilibre des marchés agricoles

Au-delà de son cadre financier, la réforme de la PAC consiste en une évolution des régimes d'aide et de l'organisation des marchés agricoles en Europe. Le paquet législatif présenté le 12 octobre 2011 par la commission européenne constitue une base de discussion, qui sera ensuite soumise au Parlement européen, selon la procédure de codécision.

La proposition phare de la commission consiste à subordonner 30 % des aides à des mesures de verdissement (au-delà de l'actuelle écoconditionnalité). La commission propose également une convergence des niveaux d'aide d'abord à l'intérieur des États membres (avant 2019) et ensuite entre États membres (achèvement du processus en 2028). Elle propose également de plafonner les aides à 300 000 euros par exploitation.

La commission propose aussi de maintenir et développer les actions de développement rural, et de simplifier la PAC.

Le manque d'ambition régulatrice pour les marchés agricoles est cependant patent dans les propositions de la commission, car l'intervention publique et le stockage privé sont réduits à un filet de sécurité extrêmement faible. La commission confirme son souhait d'une meilleure organisation des producteurs, notamment sur le lait. En revanche, elle souhaite toujours le démantèlement des outils d'organisation de la production par des systèmes de quotas en proposant la suppression des quotas sucriers et en maintenant sa position sur la suppression des droits de plantation de la vigne.

Au final, la réforme de la PAC est encore lourde de menaces et la gestion du processus de convergence des aides entre producteurs va probablement être ardue.

UNE QUESTION EUROPÉENNE EN SUSPENS : LA TVA DANS LA FILIÈRE ÉQUINE.

Les ventes de chevaux en France sont taxées au taux réduit de TVA. Or, dans une affaire concernant les Pays-Bas, la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) a jugé que le taux réduit de TVA ne pouvait s'appliquer qu'aux ventes d'animaux destinés à être consommés, mettant en danger l'équilibre économique de la filière.

Par une résolution du 29 mai 2011, le Sénat s'était ému de la remise en cause de ce régime fiscal. Il rappelait que « la réglementation européenne sur la sécurité alimentaire s'applique à tous les détenteurs de chevaux » et que « l'élevage de chevaux constitue une activité agricole, quelle que soit la destination de l'animal ».


* 8 Rapport n° 623 (2010-2011) sur la volatilité des prix agricoles de M. Marcel Deneux, fait au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, déposé le 15 juin 2011.

* 9 Ce calcul des concours publics à l'agriculture prend en compte les aides à la forêt (484 millions d'euros), les concours publics à l'enseignement et à la recherche (2,354 milliards d'euros) et les services généraux, c'est-à-dire la rémunération des personnels et services intervenant en matière agricole : personnels ministériels, des chambres d'agriculture etc... (1,352 354 milliard d'euros), si bien que la dépense réellement en direction des agriculteurs, en incluant les dépenses de sécurité sanitaire, s'élève plutôt aux alentours de 12 354 milliards d'euros par an.

* 10 Il faut également défalquer 1,47 milliards d'euros d'impôts sur la production.