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Projet de loi de finances pour 2012 : Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ( avis - première lecture )

C. QUELLES PRIORITÉS POUR LA POLITIQUE AGRICOLE EN 2012 ?

1. Une stratégie de compétitivité à réinterroger.
a) L'ouverture des marchés mondiaux agricoles et agroalimentaires : une contrainte à la compétitivité

L'intensification de la concurrence internationale sur les marchés agricoles est à l'oeuvre. Les industriels de l'agro-alimentaire cherchent à se fournir au meilleur prix, même si l'exposition à la concurrence peut être contrebalancée par des stratégies de marque ou par une valorisation de productions locales, ou de qualité, identifiées par un signe de l'origine ou de la qualité, comme une appellation d'origine contrôlée (AOC) ou une indication géographique protégée (IGP).

La maîtrise de leurs coûts de production est une variable-clef dans la gestion des exploitations, quels que soient les secteurs.

Cette concurrence vaut aussi pour la transformation, et dans la viande porcine, la France perd des marchés sur l'Allemagne dans l'abattage.

Devant cette situation, le Gouvernement a choisi d'adopter plusieurs mesures pour faire baisser le coût du travail dans l'agriculture, et ce en deux étapes :

Début 2010, a été mis en place un premier dispositif d'allègement de charges sociales patronales sur le travail saisonnier. Codifié à l'article L. 741-16 du code rural et de la pêche maritime, il institue une exonération totale des cotisations patronales pour une rémunération inférieure ou égale à 2,5 SMIC mensuel et une exonération dégressive pour une rémunération mensuelle inférieure ou égale à 3 SMIC. Il touche 900 000 salariés et permet de ramener le coût du travail à 9,43 euros par heure au niveau du SMIC.

En juin 2011, le député des Bouches-du-Rhône Bernard Reynès a remis au Premier ministre un rapport proposant de nouvelles mesures d'allègement du coût du travail agricole. Constatant que le travail permanent en agriculture constitue 53 % de la main d'oeuvre et 60 % de la masse salariale, il a souhaité étendre l'allègement de charges à cette nouvelle catégorie de salariés agricoles. Le coût du travail permanent au niveau du SMIC s'établit, une fois déduite les exonérations Fillon, à 10,30 euros par heure. Dans son rapport, Bernard Reynès constatait que les charges salariales pesaient plus particulièrement en arboriculture (40 % des charges) ou en maraîchage. Il mettait en évidence le poids très différent des charges salariales dans les charges de production entre pays européens : 32,3 % en France, 25 % en Espagne et 21 % en Allemagne. Le même constat était fait en maraîchage et en viticulture.

Prenant appui sur les travaux de Bernard Reynès, durant la discussion du projet de loi de finances pour 2012 à l'Assemblée nationale, les députés Jean Dionis du Séjour et Charles de Courson ont introduit par amendement un dispositif d'allègement de charges sociales sur le travail permanent, afin de réduire de 1 euro le coût du travail permanent, devenu article 48 bis du projet de loi de finances pour 2012. Ce dispositif est limité à un maximum de 20 salariés par exploitation.

b) Les limites à la stratégie de baisse des coûts

Cette stratégie de baisse de charge encoure cependant deux critiques majeures :

- D'une part, son efficacité reste à démontrer et l'évaluation des effets d'aubaine qu'elle engendre n'a pas été réalisée. En outre, d'autres charges que les charges salariales peuvent entrer en ligne de compte dans le calcul de la compétitivité globale des exploitations (coût de l'énergie, du foncier) et donner un avantage compétitif à l'agriculteur français par rapport à ceux des pays voisins.

- D'autre part, la compensation de l'allègement auprès des organismes de sécurité sociale coûte très cher aux finances publiques : 500 millions d'euros pour l'allègement sur les salariés saisonniers et 210 millions d'euros pour les salariés permanents.

Au-delà de ces deux critiques de fond, il faut souligner que l'allègement de charges spécifique au travail agricole pourrait aussi être assimilé à une aide sectorielle par les autorités de l'Union européenne, faisant peser sur ce dispositif le risque d'être incompatible avec le droit européen.

c) Améliorer la situation des agriculteurs par la diversification et l'innovation.

Vos rapporteurs pour avis soulignent que d'autres voies existent pour améliorer la compétitivité de l'agriculture française :

- La maîtrise énergétique : d'après le recensement agricole de 2010, seulement 6 900 exploitations sont dotées d'une installation d'énergie renouvelable (panneaux photovoltaïques, méthaniseur etc...). La France est très en retard sur ses voisins européens en la matière, avec quelques dizaines de méthaniseurs en fonction contre plus de 4 000 en Allemagne. Or la valorisation ainsi obtenue des effluents d'élevage par méthanisation constitue une source complémentaire appréciable de revenus pour l'agriculteur.

- La réduction de la dépendance aux intrants. Fertilisants, produits phytopharmaceutiques pèsent lourds dans les consommations intermédiaires. Pour l'élevage, l'alimentation animale constitue également un défi de taille.

- Les nouvelles stratégies de valorisation locale des productions constituent également un moyen de rapatrier la valeur ajoutée dans le giron de l'agriculteur. D'après le recensement agricole de 2010, 90 500 exploitations agricoles, soit près d'une sur cinq, commercialise tout ou partie de sa production en vente directe.

LES CIRCUITS COURTS ET LE CODE DES MARCHÉS PUBLICS

Conformément à la promesse faite durant la discussion de la LMAP en 2010, l'article 53 du code des marchés publics a été modifié par le décret n° 2011-1000 du 25 août 2011, afin de permettre aux collectivités locales de prendre en compte un nouveau critère dans les appels d'offres : les « performances en matière de développement des approvisionnements directs de produits de l'agriculture ». Concrètement, cette nouvelle disposition permet d'encourager les circuits courts pour l'approvisionnement des cantines scolaires. Une circulaire est cependant attendue pour guider les acheteurs publics, car le circuit court ne doit pas être confondu avec l'approvisionnement local : ce faisant, les collectivités s'inscriraient en faux par rapport au droit européen.

2. L'agriculture face aux nouveaux défis
a) L'enjeu territorial

Les territoires ruraux se diversifient, mais le maintien de l'agriculture leur reste essentiel. Or l'agriculture a besoin d'infrastructures, en particulier de stockage.

Vos rapporteurs s'inquiètent de l'insuffisante coordination entre politique agricole et politique de construction et d'entretien des infrastructures de transport ferroviaire, qui facilitent le stockage et l'expédition de produits agricoles, en particulier de céréales. Ainsi le plan silo, initié début 2011 par la filière céréalière, qui vise à augmenter de 10 % en cinq ans la capacité de stockage dans l'hexagone, et prévoit l'implantation d'une soixantaine de nouvelles installations de stockage situées à proximité des voies de communication fluviales et ferroviaires à fort trafic, comme le canal Seine-Nord, éloigne les lieux de stockage des lieux de production. Si les voies ferroviaires ne sont plus entretenues, les stockages se concentreront sur les grands axes, ce qui pénalisera les territoires ruraux moins favorisés.

b) L'enjeu écologique : les résultats en demi-teinte du Grenelle de l'environnement

Le « verdissement » de la PAC traduit une exigence nouvelle du citoyen vis à vis de l'agriculture. Le Grenelle de l'environnement avait cherché à répondre à l'enjeu environnemental qui pèse sur l'agriculture à travers plusieurs mesures, dont les plus emblématiques sont :

- la réduction des usages de produits phytopharmaceutiques ;

- la certification environnementale avec le label « Haute qualité environnementale » ;

- l'amélioration de l'efficacité énergétique des exploitations, qui constitue un enjeu tant écologique qu'économique ;

- la progression des surfaces en agriculture biologique.

LE BIO : UNE PROGRESSION LENTE MAIS RÉELLE

Le projet annuel de performance de la MAPAFAR fixe à 6 % de surfaces cultivées en bio l'objectif à atteindre en 2013. Si cet objectif paraît d'ores et déjà inatteignable, force est de constater néanmoins que les surfaces progressent, passant de 2,45 % de la surface agricole utilisée (SAU) en 2009 à 3,5 % en 2011.

L'agence bio a publié les chiffres définitifs pour 2010 qui montrent que 20 604 exploitations agricoles sont engagées en agriculture biologique, soit une augmentation de 25 % par rapport à 2009 et de 55 % par rapport à 2008.

Le marché alimentaire bio est aussi en pleine expansion et représente 3,38 milliards d'euros de chiffre d'affaires en 2010 (contre 1,6 milliard d'euros en 2005), atteignant 2 % du marché alimentaire total (contre 1,1 % en 2005).

Le bio est soutenu par des subventions et un régime fiscal favorables qui compensent les contraintes spécifiques qui pèsent sur la productivité en bio.

L'essentiel des aides vient de l'Europe avec une enveloppe d'aide à la conversion et une autre d'aide au maintien des surfaces en bio, pour plus de 80 millions d'euros.

Au plan national, l'essentiel du soutien au bio est un soutien fiscal :

- Les crédits budgétaires, maintenus pour 2012 par rapport à 2011, sont modestes : ils représentent un peu plus de 6 millions d'euros (3 millions d'euros pour le fonds avenir bio, 2,3 millions d'euros pour l'aide à l'animation de la filière et 1,1 million d'euros pour le fonctionnement de l'Agence bio).

- Dans le même temps, le crédit d'impôt à l'agriculture biologique pèse trois fois ce montant, à 18 millions d'euros. On peut cependant regretter que cet avantage ait été réduit de moitié par la loi de finances pour 2011, alors que la France ne fait que combler son retard dans le bio sur ses voisins européens.

c) L'enjeu social.

Le défi social est également posé au monde agricole à travers deux problématiques :

- Celle du revenu décent de l'agriculteur : celui-ci doit pouvoir vivre des fruits de son exploitation. La progression du nombre d'exploitants agricoles au revenu de solidarité active (RSA) est un indicateur des difficultés économiques et sociales croissantes des exploitants. De moins de 8 000 à la fin 2009, le nombre de foyers non salariés agricoles bénéficiant du RSA est passé à plus de 10 000 en 2011, selon la MSA.

- L'autre problématique est celle des conditions de travail de l'agriculteur : la mise en évidence de maladies professionnelles, la persistance d'accidents du travail, montre que l'agriculture est encore une activité à risques. En outre, la vie d'agriculteur est très contraignante, en particulier dans l'élevage. Il est donc essentiel de maintenir des mesures comme le crédit d'impôt remplacement, pourtant critiqué par le comité d'évaluation des dépenses fiscales et niches sociales. Vos rapporteurs pour avis regrettent non pas son existence, mais qu'il ne bénéficie qu'à environ 30 000 exploitants agricoles chaque année, soit moins de 10 % des agriculteurs.

d) L'enjeu du renouvellement des générations

Érigée en priorité nationale, la politique d'installation n'est pas couronnée d'un immense succès. Plus de 40 % des exploitants agricoles ont plus de 50 ans et la part des jeunes exploitants de moins de 35 ans est tombée à 13 % lorsqu'elle était encore de 18 % au début des années 2000.

Cette réalité est encore plus forte dans certains secteurs : la chute du niveau d'installation et du taux de remplacement des départs depuis la fin des années 90 en bovin allaitant conduit ainsi à une véritable bulle démographique à partir de 2015-202011(*). Dans l'élevage, mais aussi dans les productions animales spécialisées comme la production porcine, c'est la question de la survie des filières qui est posée.

Outre la continuité des exploitations, l'installation permet la diffusion du progrès technique, car la formation des jeunes agriculteurs s'est renforcée.

Comme en 2011, le budget 2012 maintient les crédits consacrés à l'installation. L'enveloppe nationale repose principalement sur la part nationale de la dotation jeunes agriculteurs (DJA : 55 millions d'euros), et les crédits destinés à prendre en charge les bonifications des prêts à l'installation (52,6 millions d'euros).

Outre ces crédits nationaux, des crédits européens soutiennent l'installation, essentiellement sur la DJA, avec 94 millions d'euros.

Enfin, les jeunes agriculteurs bénéficient d'une aide fiscale : l'abattement dégressif sur les revenus des jeunes agriculteurs, dans les 5 ans qui suivent l'installation en est le principal dispositif, dont le coût est estimé à 42 millions d'euros. S'ajoutent aussi l'exonération de taxe foncière sur les propriétés non bâties.

Si les soutiens directs à l'installation se maintiennent, il n'en va pas de même de l'ensemble des soutiens indirects :

- Certes le Fonds d'incitation et de communication pour l'installation en agriculture (FICIA) se maintient à hauteur de 11,5 millions d'euros, de même que les soutiens aux stages à l'installation, à hauteur de 6 millions d'euros.

- En revanche, la disparition totale des moyens des ADASEA est programmée. La LMAP a transféré les missions des ADASEA aux chambres d'agriculture, à compter du 1er janvier 2011. Dans un souci de simplification, le paysage institutionnel de l'accompagnement à l'installation a donc changé. Le décret n° 2010-1683 du 29 décembre 2010 a permis cependant d'associer tous les acteurs de l'installation au sein des comités départementaux d'orientation sur l'installation et la transmission et du comité national sur la transmission et l'installation (CNOTI), chargé de faire des propositions et de suivre les initiatives en matière d'accompagnement des porteurs de projets, installé le 3 novembre 2011. Il faut noter que l'État ne contribuera désormais plus à cette mission d'accompagnement à l'installation : le soutien du programme 154 aux ADASEA, qui était de 14 millions d'euros en 2010, était déjà descendu à 8 millions d'euros en 2011, pour passer à 2 millions d'euros en 2012.

Enfin, les obstacles à l'installation ne sont pas uniquement financiers. Les problèmes de disponibilité des terres retardent parfois les projets. De ce point de vue, la nouvelle taxe sur la plus-value de cession des terrains agricoles devenus constructibles créée par la LMAP, affectée à l'Agence de services et de paiements (ASP), est d'un rendement décevant (seulement 2 millions d'euros en 2011, alors qu'on en attendait au moins 15). Un amendement prévoyant un doublement de cette taxe et un élargissement de son assiette a été adopté par votre commission, sur l'initiative de vos rapporteurs pour avis Renée Nicoux et Odette Herviaux.

Au final, la politique d'installation doit trouver un second souffle. Le taux de 49 % d'installations aidées par rapport au nombre de départs n'est pas atteint. Ce taux s'établit à peine à 45 % en 2011, et était de 40,5 % en 2010. A l'occasion des départs d'agriculteurs, l'agrandissement des exploitations existantes est souvent privilégié par rapport à l'installation d'un jeune, reprenant la structure. Cette logique doit être inversée, faute de quoi le renouvellement des générations ne sera pas assuré en agriculture.


* 11 Source : Institut de l'élevage - Les perspectives en bovin allaitant après 2015 - septembre 2011.