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Projet de loi de finances pour 2012 : Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ( avis - première lecture )

B. LA PECHE EN EAUX TROUBLES.

1. La pêche française en déclin.

Avec 7 305 navires, la flotte de pêche française représentait en 2009 environ 10 % de la flotte de l'Union européenne, se situant au 4ème rang des captures. 85 % des navires sont des petites embarcations, de moins de 12 mètres23(*).

Un tiers des navires relève cependant des départements d'outre-mer et collectivités d'outre-mer.

Les effectifs de flotte métropolitaine s'élèvent en effet à 4 857 navires en 2009, soit plus de 25 % de moins qu'en 1995. Cette flotte est vieillissante, Dans son rapport au Gouvernement sur le renouvellement des navires, M. Daniel Fasquelle, député, constatait que la moyenne d'âge de la flotte métropolitaine était de 25 ans et que seuls 30 % des navires avaient moins de 20 ans d'âge24(*).

La pêche emploie en 2009 un peu plus de 23 000 marins, dont 20 000 environ en métropole, soit 3 400 de moins qu'en 2005, selon le rapport précité.

La valeur des ventes des pêches maritimes métropolitaines est en stagnation, voire en régression depuis le début des années 2000, avec un chiffre d'affaires global de la pêche d'un milliard d'euros d'euros par an, alors même que les prix au détail du poisson ont fortement augmenté sur la période, et que la consommation annuelle de produits de la pêche et de l'aquaculture est passée de 28,6 kg/habitant en 1998 à 34,7 kg/habitant en 2009. Dans son rapport au Gouvernement sur la politique de la pêche, le député Louis Guédon constatait pour sa part que les poissons vendus en halle à marée, les prix avaient évolué moins vite que l'inflation sur la période 1998-201025(*), pour un chiffre d'affaires en régression passant de 762 millions d'euros en 2000 à 606 millions en 2009.

La France importe donc une large part de sa consommation : le déficit global de la France en produits de la mer et de l'aquaculture s'est considérablement accru. Il est passé de 800 000 tonnes à 1 600 000 tonnes en dix ans ; pour les seuls poissons, on est passé d'un déficit de 500 000 tonnes à 1 million de tonnes. Au final, le déficit du commerce extérieur français sur les produits de la pêche et de l'aquaculture est de près de 3 milliards d'euros.

2. Une réforme européenne de la politique commune de la pêche lourde de menaces.

En avril 2009, le Livre vert a ouvert la voie à une réforme de la politique commune de la pêche (PCP) destinée avant tout à mieux gérer les ressources halieutiques en partant d'un constat général de surpêche en Europe et dans le monde.

Après plus de deux ans de consultations avec les acteurs du secteur et les États-membres, la commission européenne a présenté le 13 juillet 2011 un « paquet pêche » comprenant deux communications et un rapport ainsi que deux propositions de règlement : l'un remplaçant le règlement de base de 2002 sur la PCP, l'autre mettant en place une nouvelle organisation commune des marchés (OCM) des produits de la pêche et de l'aquaculture. Un règlement sur le nouvel instrument financier pour la pêche, en remplacement du fonds européen pour la pêche (FEP), est attendu d'ici la fin 2011.

Le processus d'adoption de cette réforme de la PCP est loin d'être achevé : les pouvoirs renforcés du Parlement européen dans le cadre de la codécision, ainsi que l'opposition de nombreux États membres du Conseil à la nouvelle architecture de la PCP pourrait mener la discussion au-delà de la fin 2012, échéance initialement prévue pour adopter les textes précités.

Sur le fond, la commission met en avant les objectifs environnementaux de la PCP en prévoyant la fixation des totaux admissibles de capture (TAC) et quotas de capture permettant d'atteindre le rendement maximum durable (RMD) des stocks halieutiques dès 2015, ou encore en interdisant purement et simplement les rejets. Notons qu'en ce qui concerne la répartition des TAC et quotas entre États-membres, la commission propose le maintien du principe de stabilité relative, qui répartit équitablement les hausses et baisses entre États membres.

Or cette approche est très contraignante et pourrait conduire à fermer des pêcheries entières, sans considération pour les objectifs économiques et sociaux que doit aussi poursuivre la PCP. A l'inverse, une atteinte progressive du RMD, au-delà de 2015, adaptée par espèce, permettrait d'éviter de fermer des pêcheries, seul moyen d'atteindre aussi vite le RMD pour certains stocks.

La commission prévoit également la mise en place d'une gestion marchande des droits de pêche, en proposant que les États membres créent des concessions de pêche transférables (CPT) entre opérateurs, couplées à des possibilités de pêche individuelles (PPI). Même si la proposition de la commission exclut la pêche artisanale de ce système, la France s'était opposée à celui-ci dans le mémorandum sur la réforme de la PCP publié en janvier 2010, estimant qu'il ouvrait la voie à une dépossession des pêcheurs de leurs droits, dès lors que ceux-ci, en difficulté économique structurelle, seront amenés à céder leurs CPT ou leurs PPI à des acteurs plus importants.

Les autres propositions de la commission sur le renforcement de la régionalisation des mesures de gestion des pêches, l'amélioration de la collecte des données, la prise en compte des objectifs environnementaux dans la politique externe de la pêche, ou encore la meilleure organisation des producteurs pour mieux valoriser les produits de la mer, sont en revanche plus consensuelles.

Enfin, la commission fait l'impasse sur la question de l'harmonisation sociale européenne et de l'amélioration des conditions de travail des marins-pêcheurs, alors même qu'il s'agit encore d'une des activités professionnelles les plus risquées.

Compte tenu de l'importance du cadre communautaire pour la pratique de la pêche, les incertitudes sur les règles qui s'appliqueront à la future PCP constituent un facteur d'inquiétude pour la pêche française.

3. Un soutien public indispensable.
a) Face à la crise du secteur de la pêche : le plan pour une pêche durable et responsable (PPDR).

Les difficultés structurelles du secteur de la pêche, renforcées par la crise conjoncturelle née en 2007 de la montée rapide des prix du gazole, ont conduit les pouvoirs publics à mettre en place en 2008 le plan pour une pêche durable et responsable (PPDR), qui a mobilisé, selon les données dont disposent vos rapporteurs, environ 310 millions d'euros sur trois ans, dont 55 millions environ proviennent du fonds européen pour la pêche (FEP).

Ce plan avait des objectifs à la fois environnementaux, économiques et sociaux et était basé sur une série de 15 mesures articulées autour de 4 priorités :

- optimiser la ressource halieutique ;

- renforcer l'attractivité du secteur de la pêche ;

- favoriser un développement économique durable de la pêche française ;

- renforcer la sécurité des pêcheurs.

Prévu sur trois ans, le PPDR s'est achevé en 2011, mais plusieurs mesures comme les contrats bleus sont poursuivies et soutenues par les crédits prévus dans le budget de la MAPAFAR pour 2012.

Incontestablement, le PPDR a apporté un soutien permettant à la filière pêche de faire face à la crise, mais celle-ci n'est pas sauvée pour autant. La vulnérabilité persistante aux variations de prix du gazole reste un facteur de faiblesse majeur et l'investissement dans des bateaux plus performants, plus économes et plus sûrs pour les équipages constitue un défi que le secteur de la pêche doit encore relever.

b) Des crédits nationaux maintenus.

L'action 16 gestion durable des pêches et de l'aquaculture du programme 154 de la MAPAFAR retrace l'ensemble des crédits mis à disposition du ministère de l'agriculture pour soutenir sa politique de la pêche.

Vos rapporteurs pour avis notent tout d'abord qu'avec 58,3 millions d'euros en AE et 60,5 millions en CP dans le projet annuel de performance (PAP) pour 2012, cette action s'inscrit en baisse de 11,25 % en AE par rapport au PAP 2011, mais en hausse de 8,25 % en CP. On est toutefois loin des moyens mobilisés dans le projet de loi de finances pour 2009, qui s'élevaient à plus de 160 millions d'euros en AE et 134 millions d'euros en CP.

L'analyse détaillée du projet annuel de performances 2012 fait apparaître les éléments suivants :

Trois dispositifs concentrent près de la moitié des crédits nationaux en faveur de la pêche : les plans de sortie de flotte (PSF), pour 13 millions d'euros en CP (21,5 % des crédits de la mission), les contrats bleus pour 10 millions (16 %) et la participation de l'État aux caisses de chômage pour intempéries et avaries gérées par le comité national des pêches maritimes et élevages marins (CNPMEM), pour un montant équivalent à celui des marins-pêcheurs cotisants, soit 6,87 millions d'euros, comme en 2011 et 2010 (11,4 %) ;

- Après une baisse de 5 % en 2011, les crédits consacrés aux recueils de données statistiques apparaissent en augmentation de plus de 13 % en 2012, à 6,5 millions d'euros en CP, mais cette hausse est en trompe-l'oeil car, en réalité, 2 millions d'euros sont consacrés sur cette enveloppe au programme de recherche sur la sélection génétique des huitres, ce qui réduit d'autant les moyens d'observation de l'état des stocks halieutiques ;

- Les crédits consacrés aux contrôles des pêches maritimes s'établissent à 5,4 millions d'euros en CP, c'est-à-dire quasiment au même niveau qu'en 2011. La MAPAFAR est cependant loin de comporter l'ensemble des crédits destinés au contrôle puisque l'action 4 du programme 205 Sécurité et affaires maritimes de la mission « Écologie, développement et aménagement durables » du budget de l'État est dotée de près de 10 millions d'euros pour financer les moyens techniques de contrôle en mer (64 embarcations, dont 31 embarcations légères). En matière de contrôle, vos rapporteurs pour avis partagent l'avis de ceux de la mission Écologie précitée sur la nécessité de renforcer l'efficacité du contrôle des pêches et s'étonnent de la baisse très importante des contrôles entre 2010 (24 000 contrôles) et 2011 (15 000 contrôles). Enfin, ils notent que les moyens consacrés à ces contrôles sont réduits mécaniquement en 2012 sur le budget de l'agriculture, par l'achèvement des investissements relatifs à l'installation des journaux de bord électroniques dans l'ensemble des navires de plus de 12 mètres. De 7,7 millions d'euros en 2011, cette dotation passe à 3,7 millions en 2012 et ne sera pas reconduite au-delà, car le programme sera achevé ;

Le soutien budgétaire à la pêche est complété par un soutien fiscal, qui repose principalement sur deux dispositifs : l'exonération de TVA pour les produits de la pêche vendus par les marins-pêcheurs et armateurs représente environ 10 millions d'euros et l'exonération de taxe intérieure de consommation (TIC) pour les produits pétroliers utilisés par les navires de pêche est estimée à 98 millions d'euros. Ce chiffre reste cependant sujet à caution, comme le notait le rapport du Centre d'analyse stratégique sur les aides publiques dommageables à la biodiversité, d'octobre 2011.

c) Un soutien européen menacé ?

Depuis 2000, le secteur des pêches maritimes bénéficie d'un accompagnement financier de l'Union européenne, à travers l'instrument financier d'orientation pour la pêche (IFOP) puis le Fonds européen pour la pêche (FEP), depuis 2007. La France dispose au sein du FEP d'une enveloppe de 216 millions d'euros sur 2007-2013, dont 34 millions d'euros pour les DOM. D'après les chiffres fournis à vos rapporteurs, la consommation de ses crédits FEP par la France atteindrait 60 % de l'enveloppe fin 2011.

La proposition de nouveau cadre financier pluriannuel européen pour la période 2014-2020 paraît à première vue favorable à la pêche avec un fonds pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP), qui remplacerait l'actuel FEP, doté sur la période de 6,7 milliards d'euros contre 4,3 milliards d'euros pour la période 2007-2013.

Mais cette analyse doit être nuancée car il s'agit d'une proposition qui pourrait faire l'objet de modifications à la baisse en cours de négociation. D'autre part, les missions de ce fonds seront élargies aux affaires maritimes et aux accords internationaux de partenariat pour la pêche.

Au final, les crédits européens orientés vers la pêche pourraient au mieux rester inchangés et au pire baisser. En outre, si les actions finançables par ce fonds européen ne sont pas encore connues, les déclarations de Mme Maria Damanaki, commissaire européen aux affaires maritimes, laissent penser que celui-ci ne pourra plus prendre en charge les actions de sortie de flotte et de modernisation.

La seule marge de manoeuvre supplémentaire pour la pêche viendrait de la possibilité d'utiliser les autres fonds structurels pour venir en appui des projets dans le secteur de la pêche, à rebours du principe de spécialité des fonds européens qui existait jusqu'à présent.

4. L'urgence d'une politique de la pêche et de l'aquaculture plus ambitieuse
a) Les plans de sortie de flotte : outil majeur de restructuration de la flotte de pêche

Les plans de sortie de flotte (PSF) constituent l'outil principal d'accompagnement de la réduction de la taille de la flotte de pêche. L'objectif principal des PSF consiste à résorber la surcapacité de pêcheries dites « sensibles ».

Ils font l'objet d'une prise en charge financière sur les crédits européens du FEP, complétés par des crédits nationaux. Au total, à la mi-2011, 147 millions d'euros de crédits auront été consacrés aux PSF depuis 2007, dont les trois quarts sont des crédits nationaux, provenant de la MAPAFAR. Les PSF ont concerné près de 450 navires depuis quatre ans, soit plus de 100 navires par an en moyenne.

Ces plans consistent en une aide à la destruction des navires, complétée par des mesures sociales d'aide à la reconversion des équipages. Alors que seulement deux PSF avaient été ouverts en 2010 (un PSF concernant la pêcherie de l'anguille et de la civelle, incluant 35 navires, et un PSF plus confidentiel, concernant la pêcherie du requin-taupe au large de l'Ile d'Yeu, avec un seul navire), l'année 2011 a vu l'ouverture de quatre PSF nouveaux :

- un PSF visant les chalutiers de la zone méditerranée (12 navires, 6 millions d'euros) ;

- un PSF visant les pêcheries de cabillaud (4 navires, 0,7 million d'euros) ;

- un PSF visant les thoniers-senneurs de méditerranée (10 millions d'euros) ;

- un dernier PSF visant les navires pêchant l'anguille et la civelle (4 millions d'euros).

Vos rapporteurs pour avis notent que l'enveloppe financière des PSF, très importante en 2009 (37 millions d'euros en AE et 20 millions en CP), s'est aujourd'hui beaucoup réduite, mais représente encore 20 % du total des crédits nationaux pour la pêche.

Or, le nouvel instrument financier pour la pêche qui devrait être proposé d'ici la fin 2011 par la commission européenne pourrait ne plus prendre en charge les PSF, laissant cette seule charge aux budgets nationaux. Sur ce point, il est souhaitable que le Gouvernement rappelle l'intérêt des PSF et puisse obtenir dans la négociation européenne le maintien des financements communautaires.

b) Moderniser la filière pêche

Outil important, les PSF ne sauraient être le seul outil de restructuration de la pêche en France.

Or les crédits de l'action pêche pour 2012 consacrés à la modernisation de l'outil sont presque symboliques : 600 000 euros pour la modernisation de 250 navires au maximum dans le cadre du programme opérationnel du FEP pour 2007-2013 et 690 000 euros pour la flotte industrielle, non soutenue dans le cadre du FEP. Le plan de sauvetage et de restructuration (PSR) mis en place dans le cadre du plan Barnier de 2008 est en effet arrivé à terme fin 2010. Il a bénéficié à 70 navires pour un total d'aides de 13 millions d'euros.

Dans le même temps, les aides européennes à la construction avaient déjà disparu au milieu des années 2000, et les aides à la modernisation sont devenues extrêmement faibles, certains équipements comme les sonars et détecteurs de capture n'étant pas éligibles.

Or, le Grenelle de la mer avait pointé la nécessité de moderniser une flotte vieillissante et l'une des actions-phares du PPDR, destinée à améliorer la viabilité économique de la pêche, consiste à réduire la dépendance des navires au gazole. La consommation de carburant s'élevait en 2008 à un peu moins de 50 000 litres par an, selon l'IFREMER, avec de fortes disparités selon les navires26(*), les chalutiers et dragueurs étant les plus gourmands. La charge de carburant peut représenter jusqu'à un quart du chiffre d'affaires total généré par un navire.

La réflexion sur le navire de pêche du futur, engagée depuis le Grenelle de la mer, a pu avancer, et un appel à manifestation d'intérêt (AMI) spécifique aux navires de pêche du futur a été lancé par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) dans le cadre du programme Investissements d'avenir, en juillet 2011, pour sélectionner et financer des prototypes.

Une fois les solutions techniques trouvées, il restera à mettre en oeuvre des solutions financières. Le tarissement des financements publics a conduit les professionnels à financer eux-mêmes la construction de nouveaux navires, soit dans le cadre d'armements coopératifs, soit dans le cadre de sociétés locales d'investissement comme l'association Pesca Cornouailles. Le rapport Fasquelle précité soulignait également qu'il était indispensable de mobiliser des financements privés hors filière, actuellement insuffisants.

Enfin, la filière s'est organisée en signant le 11 mai dernier un accord par lequel onze enseignes de la grande distribution s'engagent à verser à France Filière Pêche (FFP), la nouvelle interprofession du secteur, entre 30 et 35 millions d'euros par an pendant 5 ans pour financer notamment des actions d'économie d'énergie, ainsi que l'équipement en engins plus sélectifs.

c) Conforter les contrats bleus et reconnaître les services environnementaux rendus par les pêcheurs

Les contrats bleus ont été mis en place dans le cadre du PPDR. Portés par des structures collectives, cinq au total, ces contrats se traduisent par des engagements des adhérents sur des pratiques de pêche plus contraignantes que la réglementation européenne.

Au total, près de 900 navires ont participé aux contrats bleus. En contrepartie des services environnementaux rendus (ramassages de déchets en mer, embarquement de scientifiques pour des observations), l'État verse une aide, dont l'enveloppe s'élève à 10 millions d'euros pour 2012, en légère baisse par rapport aux années précédentes.

Au-delà de l'enveloppe budgétaire, vos rapporteurs pour avis soulignent le caractère innovant des contrats bleus, qui amènent la puissance publique à compenser les services environnementaux rendus par les pêcheurs.

Cette logique partenariale est préférable à celle de l'affrontement sur la question de la gestion de la ressource halieutique et avait également présidé au soutien du Sénat apporté en 2010 à l'adoption de l'article 82 de la LMAP du 27 juillet 2010, encourageant le développement de l'analyse conjointe de l'état de la ressource, par les pêcheurs et par les scientifiques, embarqués sur les navires de pêche.

d) Sauver la conchyliculture et développer l'aquaculture marine

Avec une production valorisée à 690 millions d'euros et 11 400 emplois équivalents temps plein (ETP)27(*), la France était en 2008 le deuxième producteur européen de produits aquacoles, mais la production aquacole est concentrée sur la conchyliculture, qui assure la moitié du chiffre d'affaires du secteur et, sur la mytiliculture. La pisciculture est plus embryonnaire en France.

Compte tenu du potentiel économique que représente le développement de l'aquaculture marine, la LMAP en avait fait un des axes prioritaires de l'action du Gouvernement, avec la mise en place de schémas régionaux de développement de l'aquaculture marine (SRDAM).

Le FEP peut intervenir pour soutenir des projets d'investissements concernant la construction, l'extension, l'équipement et la modernisation d'installations de production aquacole. Au sein de l'enveloppe réservée à la France pour la période 2007-2013, 33 millions d'euros, soit environ 15 % des crédits, sont fléchés sur l'aquaculture. Pour 2011, les crédits nationaux en faveur de l'aquaculture s'élèvent à 2,6 millions d'euros.

Devant les difficultés du secteur conchylicole liées à la surmortalité très forte d'huitres juvéniles et de naissains à chaque printemps, et qui touche désormais entre 60 et 100 % des sites de production français par an, avec des taux de mortalité de 15 à 90 %, le ministère de l'agriculture a d'abord mis en place depuis 2008 un plan de soutien à l'ostréiculture, et a organisé entre juin et octobre 2011 les assises de la conchyliculture. Une mobilisation générale est en effet nécessaire pour faire face à une menace sanitaire majeure qui produit des effets économiques délétères dans les zones de production ostréicoles.

L'IFREMER est mis à contribution pour analyser les causes de cette surmortalité et pour réapprovisionner les exploitations afin de reconstituer les stocks. La responsabilité du virus Os-HV1 est établie mais les moyens de limiter les risques, par exemple en adoptant de nouvelles pratiques culturales (récolter à une période plus précoce de développement, limiter les déplacements des naissains d'un bassin à un autre), ne sont pas encore bien identifiées. Devant l'ampleur des dommages causés, et dans l'attente de solutions techniques satisfaisantes, le dispositif d'aide aux agriculteurs en difficulté (Afridiff) sera prochainement ouvert aux conchyliculteurs.

Vos rapporteurs pour avis s'inquiètent de l'impasse technique dans laquelle la France, premier producteur européen, se trouve face au problème de la surmortalité des huitres creuses. Ils souhaitent que les 2 millions d'euros prévus pour soutenir le programme de recherche relatif à la sélection génétique des huitres permettent de passer la vitesse supérieure dans une bataille dans laquelle les professionnels attendent des réponses urgentes.

5. Le souhait de vos rapporteurs pour avis : une meilleure lisibilité des moyens publics consacrés à la pêche maritime et à l'aquaculture

Pour conclure en ce qui concerne la pêche maritime et l'aquaculture, en accord avec les rapporteurs pour avis de la mission « Écologie », vos rapporteurs pour avis de la mission « Agriculture » souhaitent une amélioration de la lisibilité des documents budgétaires relatifs à la pêche qui pourrait s'opérer d'une double manière :

- D'une part, comme l'année dernière, il serait justifié que la maquette budgétaire de la MAPAFAR isole les crédits pour la pêche et l'aquaculture au sein d'un programme spécifique. Le mélange des crédits de la pêche et de l'agriculture, même si ces compétences relèvent du même ministère, n'est pas satisfaisant car la fongibilité en gestion de ces crédits que permet leur inscription dans un seul et même programme ne sanctuarise en rien les crédits de la pêche.

- D'autre part, la politique de la mer étant transversale, il serait souhaitable de disposer d'un document de politique transversale recensant les crédits en faveur de la pêche et de l'aquaculture provenant des différentes missions, ainsi que les aides fiscales et les crédits européens dont bénéficie le secteur.


* 23 Chiffres : Alimagri - n° spécial chiffres de l'agriculture - janvier 2011.

* 24 De l'urgence de renouveler les navires pour sauver la pêche française - Rapport au Gouvernement de M. Daniel Fasquelle, député du Pas-de-Calais - juin 2011.

* 25 Vouloir une politique de la pêche pour la France - Rapport au Gouvernement de M. Louis Guédon, député de la Vendée - mars 2011.

* 26 Le secteur français des pêches maritimes face à l'augmentation du prix du gasoil - Note de synthèse de l'IFREMER - juillet 2008.

* 27 Source : DPMA.