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Projet de loi de finances pour 2012 : Ecologie, développement et aménagement du territoire

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Ecologie, développement et aménagement du territoire ( avis - première lecture )

B. L'INCLUSION DE L'AVIATION CIVILE DANS LE SYSTÈME D'ÉCHANGE DES QUOTAS DE CO2

L'aviation représente environ 2 % des émissions de CO2 dans le monde et 2,7 % en Europe, une part qui s'accroît rapidement avec le développement du transport aérien malgré les efforts d'efficacité énergétique menés sur les appareils.

Le transport aérien est l'un des secteurs économiques pour lesquels la baisse des émissions de gaz à effet de serre est la plus difficile à atteindre, les perspectives de croissance du trafic demeurant positives sur le long terme et aucun substitut au kérosène n'étant disponible sur le plan industriel.

L'effet du transport aérien sur le changement climatique ne se limite pas à l'émission de CO2 : il émet des oxydes d'azote (Nox) qui entrainent la formation d'ozone et la destruction de méthane, ainsi que des oxydes de soufre et des particules responsables de la formation de traînées de condensation qui peuvent se transformer en cirrus.

Les émissions liées au trafic aérien international ne sont pas comptabilisées au titre des obligations de chaque pays par le protocole de Kyoto. C'est pourtant le trafic international qui est la principale source d'augmentation des émissions29(*). En France, tout particulièrement, le report modal vers le TGV a permis au trafic aérien intérieur de réduire ses émissions de 11 % entre 1990 et 2006, mais les émissions liées au trafic international ont progressé dans le même temps de 89 %.

Émissions de gaz à effet de serre par secteur
(Union européenne à 27, base 100 en 1990)

Source des données : EU energy and transport in figures
Statistical Pocketbook, Commission européenne, 2009

L'impact du transport aérien étant appelé à peser de plus en plus sur les émissions de gaz à effet de serre, l'Union européenne a décidé, par la directive 2008/101/CE du 19 novembre 200830(*), d'inclure à compter du 1er janvier 2012 l'aviation civile dans le système communautaire d'échange de quotas d'émissions de gaz à effet de serre.

Le système communautaire d'échange de quotas d'émissions

Le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre (SCEQE) a été établi par la directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003, comme un moyen d'obtenir une limitation des émissions de gaz à effet de serre de la manière la plus efficace et au moindre coût pour l'économie.

Une première phase pilote, de 2005 à 2007, a permis de déterminer un prix du CO2 émis et de répartir des quotas par État membre.

La phase 2008-2012 concerne des installations de production d'électricité ou d'industrie manufacturière très demandeuses en énergie. Les entreprises qui dépassent leurs quotas, alloués gratuitement, doivent en acquérir auprès de celles qui disposent de quotas non utilisés.

Au cours de la phase 2013-2020, le domaine d'application sera étendu, outre au secteur de l'aviation civile, à d'autres industries. Le plafond d'émissions diminuera régulièrement, de sorte que le nombre de quotas sera inférieur de 21 % en 2020 à son niveau de 2005. Dès 2013, 50 % des quotas seront mis aux enchères.

Dès le 1er janvier 2012, le SCEQE s'appliquera à tout vol empruntant un aéroport de l'Union européenne à l'atterrissage ou au décollage, sauf s'il s'agit de compagnies à très faible activité ou d'avions de petite taille. Les émissions autorisées seront, en 2012, de 97 % des émissions constatées annuellement sur la période 2004-2006. Cette part diminuera à 95 % à partir de 2013.

85 % des quotas seront alloués gratuitement en 2012, les compagnies devant acquérir les 15 % restant ou diminuer leurs émissions en proportion.

L'impact sur les compagnies aériennes apparaît assez limité dans un premier temps. La Commission européenne31(*) évalue le coût par passager à une fourchette comprise entre 1,5 euro et 7,52 euros pour un vol Paris-Pékin.

Cette estimation peut être considérée comme optimiste, dans la mesure où elle se fonde sur un prix de la tonne CO2 de 12 euros seulement. Toutefois, même dans l'hypothèse où le prix du CO2 doublerait, l'impact sur le prix du billet, s'agissant de vols intercontinentaux, paraît encore limité si on le compare au prix moyen des billets.

Cette perspective suscite pourtant des réactions très fortes chez les compagnies aériennes et les pays tiers. Ainsi :

- plusieurs compagnies aériennes des États-Unis ont déposé une plainte qui a donné lieu à une question préjudicielle auprès de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE). L'avocat général de cette Cour a estimé le 6 octobre dernier que l'intégration des activités aériennes internationales dans SCEQE était compatible avec le droit international ;

- la Chine a présenté le gel d'une commande d'Airbus comme une réponse à l'inclusion de l'aviation civile dans le SCEQE ;

 - la Chambre des représentants du Congrès des États-Unis a voté le 24 octobre 2011 un projet de loi interdisant aux compagnies aériennes américaines de participer au programme européen d'échange de quotas d'émissions ;

- le 2 novembre 2011, l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) a approuvé une résolution (non contraignante) demandant à l'Union européenne de ne pas inclure les transporteurs non européens dans le mécanisme prévu.

Nonobstant, l'Union européenne a fait savoir sa volonté de mettre en oeuvre, comme prévu, son projet d'inclusion de l'aviation dans le SCEQE le 1er janvier prochain.

Votre rapporteur pour avis approuve ce choix et fait observer :

- d'une part, que la création d'un SCEQE s'inscrit dans la logique même des réflexions de l'OACI, qui dès 2004 s'est déclarée favorable à la mise en place au niveau mondial d'un système d'échange de permis d'émission concernant l'aviation ;

- d'autre part, que le mécanisme prévu par l'Union européenne s'applique sans discrimination à toutes les compagnies aériennes et ne justifie donc pas une telle opposition de la part des pays tiers. L'impact devrait être d'autant plus limité sur les compagnies extra-européennes que l'aviation n'a pas réellement de concurrent à affronter sur les liaisons intercontinentales.

En tout état de cause, votre rapporteur pour avis, tout en partageant la volonté de l'Union européenne de jouer un rôle pionnier en la matière, souligne la nécessité de parvenir, comme dans les autres domaines concernés par la lutte contre le changement climatique, à la conclusion d'accords au niveau mondial le plus rapidement possible.


* 29 Transport aérien et changement climatique, vers une intégration de l'aviation au système d'échange de quotas d'émission, note thématique de la direction générale de l'aviation civile, mai 2008.

* 30 Directive 2008/101/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 modifiant la directive 2003/87/CE afin d'intégrer les activités aériennes dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre.

* 31 Commission européenne (DG CLIMA), Aviation and Emissions Trading, ICAO Council Briefing, 29 septembre 2011.