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Projet de loi de finances pour 2012 : Outre-mer

17 novembre 2011 : Budget 2012 ( avis - première lecture )

C. LA POLITIQUE DU GOUVERNEMENT EN MATIÈRE DE LOGEMENT OUTRE-MER : BEAUCOUP D'ANNONCES POUR PEU DE RÉSULTATS

Comme l'indiquait notre ancienne collègue Anne-Marie Payet l'année dernière, « l'outre-mer souffre trop, depuis de nombreuses années, d'effets d'annonces suivies d'un début de concrétisation mais dont l'élan est rapidement brisé »55(*).

Votre rapporteur pour avis considère que cette formule s'applique pleinement au secteur du logement. Plusieurs exemples l'illustrent.

? Dans le cadre de la LODEOM, le Parlement a prévu la création d'un groupement d'intérêt public (GIP) chargé de rassembler les éléments permettant de reconstituer les titres de propriété outre-mer.

Il s'agissait d'une disposition extrêmement importante dans la mesure où « l'indivision apparaît parfois comme un facteur de blocage pour le montage des opérations de type logement évolutif social en secteur diffus (...) ou d'amélioration de l'habitat »56(*).

Votre rapporteur pour avis a soutenu ce dispositif et ne peut que faire part aujourd'hui de sa déception. Plus de deux ans après le vote de la loi, le GIP n'a en effet pas vu le jour, le décret d'application n'ayant toujours pas été publié.

D'après les informations transmises par le ministère de l'outre-mer, une mission de préfiguration a été lancée en 2010. Elle s'est terminée en mai 2011. L'objectif serait d'achever la procédure de constitution d'ici la fin de l'année 2011, le Gouvernement ayant fait le choix de mettre en place un groupement dans chaque département.

? Le CIOM a annoncé également plusieurs mesures visant à relancer la production de logement social. Le ministère de l'outre-mer souligne ainsi que « les deux mesures visant à débloquer la situation du logement social ont été adoptées : un décret du 9 novembre 2010 sur la surcharge foncière permet d'assouplir les conditions de participation des collectivités locales aux projets de logements sociaux et le Parlement a adopté dans le cadre du débat sur le projet de loi de finances pour 2011 la cession par l'État à titre gracieux de ses terrains »57(*).

Votre rapporteur pour avis souligne au préalable que ces deux mesures sont, certes, très utiles mais qu'elles ne permettront pas à elle seule de débloquer la situation du logement social. Il constate par ailleurs que les résultats du CIOM en matière de logement sont beaucoup moins positifs que ne le laisse entendre le ministère.

Ainsi, s'agissant de la surcharge foncière, un décret de novembre 201058(*) a modifié l'article R. 372-14 du code de la construction et de l'habitation (CCH) qui obligeait l'opérateur de logement social à obtenir une contrepartie financière d'une ou plusieurs collectivités territoriales pour obtenir la subvention pour surcharge foncière de l'État.

Ce décret autorise donc le représentant de l'État à réduire ou supprimer la participation des collectivités territoriales dans les DOM et à Saint-Martin.

Cette mesure, qui correspond à une proposition de la mission commune d'information sénatoriale sur la situation des départements d'outre-mer59(*), était indispensable pour débloquer certaines opérations de construction de logements sociaux. Pour autant, votre rapporteur pour avis relève que :

- le décret prévoit que cette disposition cessera de s'appliquer au 1er janvier 2012. Votre rapporteur pour avis ne peut cacher son incompréhension : pourquoi limiter à un an seulement l'application de cette mesure ? Pour l'heure, il semble que le Gouvernement n'a pas l'intention de proroger cette disposition ;

cette disposition n'a été utilisée qu'en Martinique où l'État a pris en charge en 2011 environ 4,2 millions d'euros au titre de la surcharge foncière. Elle n'a pas été utilisée dans les trois autres départements d'outre-mer du fait, semble-t-il, de la « difficulté à obtenir une évaluation objective de la situation financière des communes »60(*).

Votre rapporteur pour avis s'étonne de cette justification : la mission commune d'information sénatoriale sur la situation des départements d'outre-mer avait en effet établi les difficultés des collectivités territoriales des départements d'outre-mer, soulignant notamment « la situation globalement très préoccupante des communes des DOM »61(*). La Cour des comptes avait abouti au même constat dans un rapport thématique publié en juillet 201162(*).

S'agissant de la cession de certains terrains de l'État, l'article 169 de la loi de finances pour 2011 permet à l'État de céder à titre gracieux certains de ses terrains, sous réserve qu'ils soient utilisés pour des opérations de logement social ou pour construire de grands équipements structurants. A l'initiative du Sénat, le taux minimum de logements sociaux dans les programmes de construction concernés a été relevé de 30 à 50 %.

Votre rapporteur pour avis a soutenu cette disposition, en estimant qu'elle pouvait participer à la relance de la construction de logements sociaux. Pour autant, il s'interroge sur le nombre de terrains potentiellement concernés.

Par ailleurs, quel est le bilan un an après ? Aucun terrain n'a pu être cédé gratuitement par l'État puisque... le décret d'application n'a toujours pas été publié. D'après les informations transmises par le ministère de l'outre-mer, le projet de décret est en cours d'examen au Conseil d'État. Les préfets et leurs services travaillent cependant déjà à l'identification de terrains susceptibles d'une cession au titre de l'article 169 précité.

? Le Gouvernement a également annoncé la mise en place d'établissements publics fonciers (EPF) en Martinique, en Guadeloupe et à Mayotte, départements qui souffrent d'un déficit en équipements de réseaux et d'une insuffisance de foncier aménagé, « insuffisance qui explique en partie le faible niveau de la construction sociale »63(*).

Le principe de la création d'établissements publics fonciers d'État dans les Antilles a été posé par le Parlement dans le cadre de la loi dite Grenelle II du 12 juillet 2010 : son article 32 prévoit ainsi que les missions des Agences des cinquante pas géométriques seront confiées à des établissements publics fonciers.

Pour autant, la création de ces EPF n'est pas encore à l'ordre du jour, suite notamment aux délibérations des collectivités territoriales portant création d'établissements publics fonciers locaux en Martinique et en Guadeloupe.

Votre rapporteur pour avis relève qu'aucune décision n'a pour l'heure été prise par le Gouvernement quant à la coexistence d'EPF locaux et nationaux dans les Antilles.

? Enfin, le CIOM a annoncé le lancement d'un plan global de lutte contre l'habitat indigne et insalubre en outre-mer, à partir des conclusions de l'excellent rapport précité de notre collègue député Serge Letchimy.

Le Parlement a ainsi adopté à l'unanimité la proposition de loi déposée par le groupe socialiste de l'Assemblée nationale, visant à mettre en oeuvre plusieurs propositions du rapport de Serge Letchimy. La loi du 23 juin 201164(*) vise à adapter les outils de lutte contre l'habitat indigne existant dans l'hexagone aux réalités ultramarines, et notamment à l'existence d'un habitat informel massif :

- afin de débloquer les opérations de résorption de l'habitat insalubre (RHI) dans les DOM, elle autorise le versement d'une aide financière aux occupants sans titre dans le cadre d'opérations d'aménagement ou pour des raisons de sécurité liées aux risques naturels ;

- elle adapte les outils de police de l'insalubrité (arrêté d'insalubrité, arrêté de péril) aux réalités ultramarines.

Votre rapporteur pour avis a eu l'honneur d'être rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales sur cette loi très importante pour nos outre-mer. La mise en oeuvre de ce texte reste cependant problématique :

- une grande partie de la loi reste inapplicable : l'arrêté devant fixer le barème des aides financières versées aux occupants sans titre n'a pas encore été publié. D'après les informations transmises par le ministère de l'outre-mer, il devrait être publié au cours du mois de novembre 2011 ;

- malgré le vote de la loi, les crédits destinés à la résorption de l'habitat insalubre dans les DOM et à Saint-Martin ne progressent pas. 36 millions d'euros de crédits sont inscrits en AE au projet de loi de finances pour 2012, dans le cadre de la LBU, soit un niveau identique à 2011. Comment mettre en oeuvre le plan global de lutte contre l'habitat indigne sans moyens supplémentaires ?

- enfin, plus généralement, notre collègue Georges Patient, rapporteur du texte au nom de notre commission, avait souligné que la loi ne pourrait être réellement efficace que si la situation financière des collectivités ultramarines était assainie et si ce texte s'intégrait dans une politique ambitieuse en matière de logement outre-mer65(*).

Au vu des résultats en matière de construction de logements sociaux et de l'écart existant entre les annonces et la réalité des décisions prises par le Gouvernement, force est de constater qu'une politique ambitieuse en matière de logement outre-mer n'existe pas à l'heure actuelle.


* 55 Avis n° 113 (2010-2011) au nom de la commission des affaires sociales sur le projet de loi de finances pour 2011, Mme Anne-Marie Payet, p. 6.

* 56 Avis n° 240 (2008-2009) au nom de la commission des Lois sur le projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer, M. Jean-Paul Virapoullé, p. 36.

* 57 Réponse au questionnaire budgétaire.

* 58 Décret n° 2010-1351 du 9 novembre 2010 relatif à la subvention pour surcharge foncière

* 59 Cf. Proposition n° 90 : « assouplir les obligations de participation ou de garantie des collectivités dans les opérations de construction de logement social ».

* 60 Réponse au questionnaire budgétaire.

* 61 « Les DOM, défi pour la République, chance pour la France. 100 propositions pour fonder l'avenir », Ibid., p. 101.

* 62 « La situation financière des communes des départements d'outre-mer », Cour des Comptes, Rapport public thématique, juillet 2011.

* 63 Réponse au questionnaire budgétaire.

* 64 Loi n° 2011-725 du 23 juin 2011 portant dispositions particulières relatives aux quartiers d'habitat informel et à la lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer.

* 65 Cf. Rapport n° 424 (2010-2011) au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire sur la proposition de loi portant dispositions particulières relatives aux quartiers d'habitat informel et à la lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer, M. Georges Patient, p. 30-34.