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Projet de loi de finances pour 2012 : Ville et logement

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Ville et logement ( avis - première lecture )

B. UNE BAISSE QUI AFFECTE TOUTES LES ACTIONS DU PROGRAMME

Les cinq actions du programme 147 sont d'importance très variable puisque les deux premières représentent 95 % des crédits, mais elles suivent le « fil rouge » gouvernemental : leurs crédits baissent, globalement.

Évolution des crédits des actions du programme 147 « Politique de la ville et Grand Paris »

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement
(AE)

Crédits de paiement
(CP)

LFI 2011

PLF 2012

Évolution

LFI 2011

PLF 2012

Évolution

Actions territorialisées et dispositifs spécifiques de la politique de la ville

366

362

- 1 %

365,5

361,8

- 1 %

Revitalisation économique et emploi

222,1

144,8

- 35 %

222,1

144,8

- 35 %

Stratégie ressources et évaluation

23,6

24

+ 1,6 %

23

24,1

+ 4,7 %

Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie

6,6

3,5

- 47 %

7,8

16,1

+ 106 %

Grand Paris

5,9

1,5

- 74,5%

5,9

1,5

- 74,5%

Source : Projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011.

1. Les crédits aux différentes « actions territorialisées et aux dispositifs spécifiques de la politique de la ville » évoluent à enveloppe constante

L'action 1 « Actions territorialisées et dispositifs spécifiques de la politique de la ville », qui représente les deux-tiers du programme en autorisations d'engagement, regroupe l'ensemble des crédits à destination des quartiers via les contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) ou d'autres dispositifs, tels que les « écoles de la deuxième chance » (E2C), le dispositif « adultes-relais », le programme de « réussite éducative », les internats d'excellence ou le programme « ville vie vacances » (VVV). Elle est mise en oeuvre essentiellement par l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé).

Les crédits de cette action pour 2012 sont stables, à 362 millions d'euros en AE (-1%) et 361,8 millions d'euros en CP (-1 %).

Cependant, l'analyse des crédits gérés par l'ACSé montre que leur distribution varie entre les actions d'une année à l'autre. Ces variations pourraient traduire des choix de stratégie ou reposer sur une évaluation ; la réalité est plutôt que les priorités sont arbitrées à enveloppe constante : des actions sont limitées non parce qu'elles manquent d'efficacité ou qu'elles ne rencontrent pas leur public, mais parce qu'il n'est pas question d'accroître les crédits même si la situation le justifiait.

Votre rapporteur pour avis, disant cela, mesure bien l'impératif de la contrainte budgétaire, mais il entend signaler une constante de la politique de la ville : des outils font leur preuve, mais ils ne sont pas assez utilisés faute de moyens et les responsables nationaux de cette politique publique sont tentés de raisonner par l'exemple - en omettant souvent de le rapporter à sa juste proportion. Cette présentation de la politique de la ville nourrit le sentiment de son échec, puisque la communication sur quelques actions exemplaires s'accommode mal de la permanence des difficultés sociales dans certains territoires urbains.

Votre rapporteur s'inquiète particulièrement de voir reculer de 21 % en deux ans les crédits aux actions « lien social, citoyenneté et participation à la vie publique » : le Gouvernement, en contradiction avec le Comité interministériel des Villes (CIV) du 18 février 2011, diminue les moyens accordés aux associations et centres sociaux qui, dans les quartiers, assurent une présence dont l'utilité est reconnue par tous et jouent un rôle important dans l'accès aux droits d'une grande partie de la population. De même, la baisse de 44,4 % des crédits affectés à l'ingénierie des CUCS ne fait qu'en renvoyer la charge aux collectivités locales, alors que les fonctions que ces crédits financent sont censées être les chevilles ouvrières de la mobilisation des politiques de droit commun, locales, mais surtout nationales.

Source : ACSé

2. La réforme du régime d'exonérations de cotisations sociales patronales dans les zones franches urbaines (ZFU) représente une source importante d'économies sur le volet de la « revitalisation économique et emploi »

L'action 2 « Revitalisation économique et emploi », qui regroupe 27 % des crédits du programme en AE, comprend les compensations aux régimes de sécurité sociale des exonérations de charges en zones franches urbaines (ZFU) et en zones de redynamisation urbaine (ZRU), ainsi que la subvention pour charge de service public de l'établissement public d'insertion de la défense (EPIDE)89(*).

L'article 190 de la loi de finances pour 2009 a modifié le régime d'exonérations de cotisations sociales patronales dans les ZFU, en les concentrant sur les salaires les moins élevés90(*). Cette mesure, critiquée au sein même de la majorité gouvernementale pour les risques d'éviction des emplois de catégories intermédiaires, n'a pas été évaluée, malgré les demandes en ce sens formulées l'an passé par le rapporteur pour avis du Sénat91(*).

Les économies tirées de cette réforme expliquent en tout cas la diminution des crédits affectés à cette action : ils reculent en effet de 78 millions d'euros en AE et en CP (-35 %), après un recul de 50 millions l'an passé.

3. La hausse légère des crédits consacrés à la stratégie, aux ressources et à l'évaluation est loin de compenser le recul subi l'an passé

Les crédits de l'action 3 « Stratégie, ressources et évaluation », qui regroupe 4,5 % des crédits du programme en AE, soit 24 millions d'euros, augmentent légèrement (+1,6 %), après une forte chute l'an passé (-44 %)

Les frais de fonctionnement du Secrétariat général du Comité interministériel de la Ville (SG-CIV) passent de 2,4 à 2,3 millions d'euros, la subvention pour dépenses de personnels et de fonctionnement courant de l'ACSé diminue de 300 000 euros, à 11 millions, les actions d'ingénierie et d'animation passent de 9,3 à 10,9 millions d'euros.

4. La participation de l'État à la rénovation urbaine et à l'amélioration du cadre de vie est réduite à la portion congrue

L'action 4 « Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie », qui représente 0,6 % des crédits du programme en AE, comprend le programme national de rénovation urbaine (PNRU), des actions relevant de la gestion urbaine de proximité (amélioration de la gestion locative, des services urbains, accompagnement des travaux) et l'amélioration des collèges les plus dégradés92(*).

La loi de finances pour 200993(*) ayant décidé le financement de la rénovation urbaine par Action logement94(*), cette action 4 a été réduite à la portion congrue. Cela ne l'empêche cependant pas de diminuer encore de 47 % en AP, à 3,5 millions d'euros, après une baisse de 80% l'an passé. De leur côté, les crédits de paiement doublent, en application du programme de rénovation des collèges les plus dégradés (cette seule ligne représente 12,6 millions d'euros sur les 16 millions d'euros des crédits de paiement de l'action 4).

Votre rapporteur pour avis estime que la rénovation urbaine ne saurait être financée seulement par Action logement et d'autres opérateurs du logement, car elle exige des investissements qui vont bien au-delà du seul logement, en particulier pour équiper les espaces publics : son financement est nécessairement transversal. La question du financement du futur PNRU reste entière.

5. Le rattachement de l'action « Grand Paris » n'est encore que symbolique

L'action 5 « Grand Paris » comprend 0,3 % des crédits du programme en AE, avec 1,5 million d'euros qui sont intégralement consacrés au groupement d'intérêt public Atelier international du Grand Paris.

La Société du Grand Paris (SGP) a été rattachée au programme 147 lors de l'examen de la loi de finances pour 2011, avec une subvention de 5,9 millions d'euros pour charge de service public. Créée par la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris95(*), la Société du Grand Paris, majoritairement financée par des taxes affectées, est le maître d'ouvrage des nouvelles grandes infrastructures de transport public urbain de voyageurs prévues par l'État, en particulier un métro automatique de grande capacité en rocade. Elle assiste le préfet de région Île-de-France dans la préparation des contrats de développement territorial96(*). Le CIV du 18 février 2011 a affirmé la nécessité de prendre en compte les quartiers prioritaires dans le développement du Grand Paris, en particulier leur désenclavement et il a décidé que les contrats de développement territorial devront contenir des engagements dans ce sens.

La gestion 2011 de la SGP a mis en évidence que ses taxes affectées lui suffisaient, sans besoin de percevoir de subvention pour charge de service public. Dès lors, les crédits qui lui ont été affectés cette année, ont été affectés pour l'an prochain aux dispositifs gérés par l'ACSé97(*).

Installé en février 2010, le groupement d'intérêt public « Atelier international du Grand Paris » associe à parité l'État et un collège de collectivités composé de Paris de la Région Île-de-France, de l'association des maires d'Île-de-France et de Paris-Métropole98(*). Il se définit comme un lieu public de recherche, de débat et de proposition sur le Grand Paris. Après avoir accompagné cette année la définition du schéma d'ensemble du réseau de transport du Grand Paris, l'Atelier international du Grand Paris est chargé pour 2012 de se prononcer sur les projets de contrats de développement territorial du Grand Paris, préalablement à leur mise à enquête publique99(*).

A cette fin, ce groupement d'intérêt public recevra une participation de 1,5 million d'euros du programme 147.


* 89 Cet établissement, créé par l'ordonnance n° 2005-883 du 2 août 2005 et placé sous la tutelle conjointe du ministre de la défense, du ministre de l'emploi et du ministre de la ville, aide l'insertion sociale et professionnelle de jeunes adultes volontaires, de 18 à 22 ans, sans qualification ni emploi. Il comprend 20 centres, qui ont accueilli 2300 jeunes l'an passé, dont le tiers sont originaires des quartiers de la politique de la ville. Signé le 2 février 2009 pour trois ans, son contrat d'objectif et de moyens est en cours de renégociation.

* 90 Le plafond d'exonération est progressivement abaissé : 2,4 SMIC et 2009, 2,2 SMIC en 2010 et moins de 2 SMIC en 2011.

* 91 Voir, en particulier, le rapport pour avis de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire à la loi de finances pour 2011, n° 115, tome VII, novembre 2010.

* 92 Le programme « Espoir Banlieues » a prévu la démolition-reconstruction des collèges les plus dégradés, dont les critères d'éligibilité ont été définis par une circulaire commune du ministre de l'éducation nationale et du secrétariat d'Etat à la ville du 5 mars 2009. D'un montant mobilisable de 24 millions d'euros sur 2010-2013, ces crédits sont délégués à l'Agence nationale de la rénovation urbaine (ANRU).

* 93 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* 94 Ex 1 % Logement.

* 95 Loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris

* 96 Prévus par l'article 21 de la loi précitée, ces contrats définissent « les objectifs et les priorités en matière d'urbanisme, de logement, de transports, de déplacement et de lutte contre l'étalement urbain, d'équipement commercial, de développement économique, sportif et culturel, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers et des paysages et des ressources naturelles ». Signés par le préfet de région et les communes (et EPCI) concernées, ils font l'objet d'une enquête publique préalable.

* 97Entretien avec M. le ministre de la Ville précité.

* 98 Les statuts du nouveau groupement d'intérêt public, lui-même issu du GIP « L'Europe des projets architecturaux et urbains » créé en avril 2002, ont été adoptés le 7 juin 2011. Son conseil scientifique regroupe les équipes d'architectes de la consultation internationale sur le Grand Paris.

* 99 Conformément à un amendement introduit par M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur du projet de loi précité relatif au Grand Paris.