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Projet de loi de finances pour 2012 : Ville et logement

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Ville et logement ( avis - première lecture )

EXAMEN DE L'ARTICLE 64 BIS RATTACHÉ

Article 64 bis
(Article 101 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006
portant engagement national pour le logement)

Prorogation du reversement par les organismes collecteurs
ayant le statut d'organismes HLM et de SEM de deux tiers du montant de leur collecte au titre de la PEEC aux organismes collecteurs associés de l'Union d'économie sociale du logement (UESL)

L'article 101 de la loi de 2006 portant engagement national pour le logement (ENL)74(*) a créé, au sein du code de la construction et de l'habitation, un article L. 313-32-1 qui dispose que les collecteurs associés de l'Union d'économie sociale du logement (UESL) reçoivent les deux tiers des sommes collectées par les organismes collecteurs ayant le statut d'organismes d'habitations à loyer modéré (HLM) ou de sociétés d'économie mixte (SEM).

Le II de l'article 101 précité prévoyait initialement que cette disposition serait valable jusqu'au 31 décembre 2009. La loi de finances pour 200975(*) a repoussé la validité de cette disposition jusqu'au 31 décembre 2011.

L'article 64 bis, rattaché à la mission « Ville et logement », introduit par les députés à l'initiative du Gouvernement, prévoit une nouvelle prorogation de cette disposition jusqu'au 31 décembre 2014.

Votre rapporteur pour avis considère que cette prorogation n'est pas acceptable. Elle a en effet un impact sur la situation financière de certains organismes HLM.

D'après les données fournies par l'Union sociale pour l'habitat (USH) à votre rapporteur pour avis, environ 150 organismes HLM seraient collecteurs, pour des montants généralement faibles, puisque la collecte totale atteignait 8 millions d'euros en 2009.

Les organismes doivent par ailleurs rembourser aux entreprises la part de la collecte consentie sous forme de prêts. Or, pour la première fois en 2009, ces remboursements ont excédé la collecte brute. Le reversement des deux tiers de la collecte conduirait donc à un solde négatif pour les organismes ce qui « entraînerait sans doute une réduction du nombre d'organismes HLM collecteurs »76(*).

Sur proposition de son rapporteur pour avis, la commission de l'économie a émis un avis défavorable à l'adoption de l'article 64 bis.

CHAPITRE II : LE DÉSENGAGEMENT DE L'ÉTAT DE LA POLITIQUE DE LA VILLE

I. DES CRÉDITS EN BAISSE ALORS QUE LA SITUATION SOCIALE NE S'AMÉLIORE PAS DANS LES QUARTIERS PAUVRES

A. UNE NOUVELLE BAISSE DES CRÉDITS DU PROGRAMME 147

Les crédits du programme 147 « Politique de la ville et Grand Paris » pour 2012 diminuent de 88,4 millions en autorisations d'engagement (-14,1 %) de 75,91 millions en crédits de paiement (-12,1 %), ce que déplore votre rapporteur pour avis77(*).

Évolution des crédits du programme 147 « Politique de la ville et Grand Paris »

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement (AE)

Crédits de paiement (CP)

Crédits

LFI 2011

PLF 2012

Évolution

LFI 2011

PLF 2012

Évolution

624,2

535,8

-14,1 %

624,3

548,4

-12 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012.

La majeure partie de la diminution est certes due à la baisse des compensations d'exonérations de charges sociales dans les zones franches urbaines (ZFU) suite à la réforme opérée par l'article 190 de la loi de finances pour 200978(*) et à la réforme de la taxe professionnelle.

Pour mesurer les moyens consacrés à la politique de la ville, il faut aussi tenir compte des dépenses fiscales rattachées au programme 147. D'après le programme annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012, les dépenses fiscales liées à des impôts d'État79(*) devraient atteindre 321 millions d'euros l'an prochain, en hausse d'environ 10 millions d'euros (+3,2 %), et les dépenses fiscales liées à des impôts locaux80(*) devraient atteindre 165 millions d'euros l'an prochain, soit le même niveau que cette année.

Enfin, et c'est un classique de la politique de la ville, les crédits du programme 147 ne comprennent qu'une partie des crédits destinés aux territoires de la politique de la ville : la majeure partie des moyens alloués aux quartiers prioritaires le sont au titre de la péréquation81(*) et du plan national de rénovation urbaine (PNRU), qui ne relèvent pas du programme 147. Bon an mal an, le programme 147 représente donc environ le quart des dépenses publiques qui vont « en direction » des territoires concernés, comme l'indique le document de politique transversale annexé au projet de loi82(*).Cet agrégat, cependant, manque lui-même de précision et il ne traduit pas les différences initiales de l'offre et de l'accès aux services urbains entre les territoires « prioritaires » et les autres territoires urbains. Or, quand les situations de départ ont pu être comparées, l'analyse a montré que les moyens supplémentaires mis en oeuvre par la politique de la ville ne suffisaient pas à rattraper le niveau de l'investissement public. Pire, il a été démontré que les « crédits ville » évinçaient parfois les crédits de droit commun83(*).

Dans sa présentation du programme 147, le Gouvernement insiste sur le fait que la baisse des crédits est « limitée » et le ministre de la Ville se fait fort de parvenir, par ses arbitrages, à en épargner l'échelon local, en particulier les actions financées dans le cadre des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS)84(*).

Votre rapporteur pour avis chargé d'examiner les crédits du programme 147 « Politique de la ville et Grand Paris », de son côté, déplore la baisse continue des crédits budgétaires de ce programme depuis sa création. Celui-ci est en réduction constante alors que les moyens alloués aux quartiers en difficulté sont insuffisants pour remettre ces territoires « à niveau » et tout simplement pour que les politiques publiques y atteignent les objectifs qu'elles se fixent (taux de chômage, taux de réussite au brevet, au bac, accès aux services, désenclavement...). En d'autres termes, les moyens spécifiques de la politique de la ville diminuent, alors que la mobilisation des politiques de droit commun est notoirement insuffisante : comment, dans ces conditions, prétendre encore à viser à ce que les territoires en difficulté « rattrapent » leur retard ?

Les autorisations d'engagement ont déjà diminué de 13,4 % l'an dernier (-96 millions) et de 6,3 % dans le projet de loi de finances pour 2010 (-48 millions). Les crédits de paiement ont également diminué de 12 % l'an passé (-84,1 millions) après une baisse de 10,8 % dans le projet de loi de finances pour 2010 (-86 millions). En trois ans, le programme 147 a donc perdu, à géométrie constante, le tiers de ses autorisations d'engagement (-208,9 millions) et de ses crédits de paiement (-222 millions).

Cette baisse est d'autant plus difficile à accepter que la crise économique et sociale a des effets plus prononcés dans les territoires les plus pauvres.

Le récent rapport de l'Observatoire national des zones urbaines sensibles (Onzus) l'écrit avec force : les ZUS continuent de se distinguer par leurs indicateurs sociaux, par rapport à la moyenne nationale mais aussi par rapport aux unités urbaines auxquels ils appartiennent85(*). Ainsi, les quelque 4,4 millions d'habitants des ZUS sont plus jeunes, moins diplômés, plus souvent au chômage et plus souvent d'origine étrangère que dans le reste de la ville ; ils ont des revenus fiscaux plus faibles, donc une dépendance plus grande aux prestations sociales : en 2008, leur revenu fiscal est moitié moindre que celui des habitants alentour et trois habitants sur dix (contre un sur dix alentour) y vivent sous le seuil de pauvreté86(*) ; enfin, les habitants des ZUS se logent bien plus souvent en HLM qu'alentour et, paradoxalement, moins souvent dans de grands logements, alors que leurs foyers sont plus souvent composés de familles nombreuses.

L'Observatoire indique, sur la base de l'enquête « Trajectoires et Origines »87(*) que les immigrés et les descendants d'immigrés représentent la majorité des adultes habitant les ZUS, les deux-tiers pour les ZUS de l'Ile-de-France88(*). Les statistiques démontrent que ces populations immigrées ou d'origine immigrée sont plus encore au chômage, moins diplômées et, quand elles travaillent, moins bien payées que le reste de la population, mais encore que les populations immigrées habitant d'autres territoires de la ville. Des enquêtes qualitatives soulignent que « la différenciation » entretient un sentiment de rejet par le reste de la société française. Alors que, en ZUS comme hors ZUS, près de neuf descendants d'immigrés sur dix se déclarent d'accord avec la proposition « je me sens français », seulement 57 % d'entre eux en ZUS et 79 % hors ZUS se déclarent d'accord avec la proposition « on me voit comme un Français »88(*). En d'autres termes, les mécanismes de « la relégation » paraissent toujours actifs et se redoubler de processus identitaires différentiels dans les quartiers.


* 74 Loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.

* 75 Article 143 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

* 76 Contribution écrite de l'USH transmise à votre rapporteur pour avis.

* 77 M. Claude Dilain, rapporteur pour avis des crédits « Ville et grand Paris »

* 78 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* 79 Ces 321 millions sont constitués de 211 millions au titre des exonérations d'impôt sur le revenu et d'impôt sur les bénéfices pour les entreprises exerçant une activité dans les zones franches urbaines (ZFU) et de 110 millions au titre du taux de 5,5 % de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) applicable aux logements en accession sociale à la propriété dans les quartiers en rénovation urbaine.

* 80 Ces dépenses fiscales de l'Etat sur impôts locaux sont constituées aux deux-tiers par l'abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties en faveur des immeubles situés en zone urbaine sensible (ZUS) et au tiers par l'exonération de cette même taxe en faveur des immeubles situés en zone franche urbaine (ZFU).

* 81 Dotation de Solidarité Urbaine - DSU CS, Dotation de Développement Urbain - DDU et Fond de Solidarité des communes de la Région Ile de France - FSRIF

* 82 Document de politique transversale « Ville » annexé au projet de loi de finances pour 2011, p. 84-85.

* 83 Voir en particulier Fourcade M. et al. (2005) Evaluation de la mobilisation des crédits de droit commun de l'Etat et contribution à l'évaluation des contrats de ville sur trois territoires, Rapport de l'Inspection générale des affaires sociales.

* 84 Dans son entretien avec votre rapporteur pour avis, M. Maurice Leroy, ministre de la Ville, a assuré que « l'essentiel » des restrictions budgétaires porterait sur l'échelon national et sur l'échelon régional de la politique de la Ville, sans quasiment de conséquence sur l'échelon local. C'est une bien maigre consolation, sauf à considérer que l'échelon national et que l'échelon régional seraient dépourvus d'utilité à la politique de la Ville, opinion que votre rapporteur pour avis ne partage pas.

* 85 Le rapport annuel de l'Onzus analyse le détail des caractéristiques sociales des habitants en ZUS.

* 86 Soit 954 euros mensuels. Un habitant sur cinq bénéficie de la couverture maladie universelle complémentaire (CMUC), contre un sur quinze dans le reste de l'unité urbaine.

* 87 Réalisée à partir de 2009 par l'INSEE et par l'Institut national des études démographiques (INED), l'enquête statistique « Trajectoires et origines. Enquête sur la diversité des populations en France est la première étude d'envergure auprès des populations étrangères et des Français d'origine étrangère. Elle vise à identifier l'impact des origines sur les conditions de vie et les trajectoires sociales, tout en prenant en compte le milieu social, le quartier, l'âge, la génération, le sexe, le niveau d'étude. Voir www.teo.site.ined.fr

* Dans cette enquête, les immigrés sont les personnes nées à l'étranger et de nationalité étrangère à la naissance ; les descendants d'immigrés sont les personnes dont au moins un des parents est immigré. Plus de 97 % des descendants d'immigrés ont la nationalité française, que ce soit en ZUS et hors ZUS, et plus d'un immigré sur quatre a acquis la nationalité française (plus de quatre sur cinq pour les immigrés originaires du Vietnam, du Laos et du Cambodge).

* 88Enquête « Trajectoires et Origines » précitée.