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Projet de loi de finances pour 2012 : Ville et logement

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Ville et logement ( avis - première lecture )

C. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 109 « AIDE À L'ACCÈS AU LOGEMENT » QUI N'EST LE RÉSULTAT D'AUCUNE DÉCISION POLITIQUE

Le programme 109 vise, d'après les documents budgétaires, à « rendre effectif le droit au logement, en aidant les ménages aux ressources modestes à faire face à leurs dépenses et en les accompagnant dans leurs démarches pour l'accès au logement »17(*).

Les crédits du programme 109 augmentent sensiblement en 2012, de 5,7 % tant en AE qu'en CP.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 109 « AIDE À L'ACCÈS AU LOGEMENT »

(en millions d'euros)

Actions

Autorisations d'engagement (AE)

Crédits de paiement (CP)

LFI 2011

PLF 2012

Évolution

LFI 2011

PLF 2012

Évolution

Aides personnelles

5 277,0

5 558,0

+5,3 %

5 277,0

5 558,0

+5,3 %

Information relative au logement et accompagnement des publics en difficulté

8,4

8,1

-3,0 %

8,4

8,1

-3,0 %

Garantie des risques locatifs

16,0

37,0

+131,3 %

16,0

37,0

+131,3 %

Total du programme

5 301,4

5 603,1

+5,7 %

5 301,4

5 603,1

+5,7 %

Source : Projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012.

Le programme 109 est structuré depuis 2011 en trois actions :

l'action 1 « Aides personnelles » correspond à la contribution de l'État au financement du Fonds national d'aide au logement (FNAL). Cette action regroupe 99,2 % des crédits de ce programme en AE ;

l'action 2 « Information relative au logement et accompagnement des publics en difficulté » comprend les subventions à certaines associations actives dans le secteur du logement telles que l'Association nationale pour l'information sur le logement (ANIL) et les associations départementales pour l'information sur le logement (ADIL) ;

l'action 3 « Garantie des risques locatifs », qui a été créée par la loi de finances pour 2011, permet le financement de la garantie des risques locatifs pour les locataires qui sont à la charge de l'État dans le cadre de ce dispositif.

L'immense majorité des crédits de ce programme sont donc destinés aux aides personnelles au logement.

Votre rapporteur pour avis souligne le rôle essentiel joué par ces aides, qui « ont pour finalité, dans le secteur locatif comme dans le secteur de l'accession, de diminuer les dépenses de logement (loyers ou mensualités d'emprunt et charges) des ménages aux ressources modestes »18(*).

En 2010, près de 6,3 millions de ménages, dans le parc privé et dans le parc public, ont bénéficié d'une aide personnelle au logement, pour un coût total de 15,9 milliards d'euros, dont 5,6 en provenance du budget de l'État.

LES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT EN 2010

 

Aide personnalisée au logement
(APL)

Allocation de logement à caractère social
(ALS)

Allocation de logement à caractère familial
(ALF)

Total

Coût
(en milliards d'euros)

6,9

4,9

4,1

15,9

Bénéficiaires
(en milliers)

2 622

2 353

1 335

6 310

Source : réponse au questionnaire budgétaire du rapporteur pour avis.

Votre rapporteur pour avis souligne que l'augmentation sensible des crédits destinés au financement des aides personnelles au logement est logique en période de crise économique et qu'elle ne correspond à aucune volonté politique du Gouvernement. Il s'était d'ailleurs étonné l'année dernière de la réduction des crédits destinés à ces aides19(*).

Le Gouvernement reconnaît lui-même le caractère automatique de cette augmentation puisqu'il indique que « la dotation budgétaire affectée au financement des aides personnelles au logement (APL) nécessite en 2012 un ajustement à hauteur de 200 millions d'euros par rapport au plafond 2012 prévu dans le triennal 2011-2013 (...) compte tenu de prévisions actualisées sur la base de l'exécution, plus dynamique que prévu, et tenant compte de l'évolution de la situation de l'emploi et de la masse salariale »20(*).

Votre rapporteur pour avis s'interroge sur le caractère suffisant de l'augmentation des crédits prévue pour 2012 : l'ajustement est en effet basé sur certaines hypothèses optimistes, comme la « légère diminution du nombre de chômeurs en 2012 »21(*).

Enfin, votre rapporteur pour avis s'insurge contre la décision du Gouvernement, annoncée par le Premier ministre le 7 novembre 2011, d'indexer l'évolution des aides personnelles au logement sur la croissance, soit 1 %.

Cette décision constitue une nouvelle illustration de l'injustice des orientations budgétaires du Gouvernement. Comme l'indiquent les documents budgétaires, « l'indexation des paramètres des barèmes des aides personnelles au logement sur l'évolution de l'indice de référence des loyers depuis la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable (DALO) a constitué une avancée majeure pour aider les bénéficiaires à mieux faire face à leurs dépenses de logement et devrait permettre une quasi stabilisation du taux d'effort en 2012 »22(*). Votre rapporteur pour avis rappelle que l'indexation sur l'indice de référence des loyers (IRL) avait été introduite dans la loi DALO à l'initiative du Sénat23(*).

Le nouveau mécanisme d'indexation pour les aides au logement et les allocations familiales a été introduit par les députés dans le présent projet loi de finances. Elle devrait permettre une économie de 160 millions d'euros en 2012 : 88 millions d'euros pour l'État et 72 millions d'euros pour la branche famille de la sécurité sociale24(*).

Elle est d'autant plus injuste que la même règle ne s'appliquera pas aux propriétaires, qui auront tout loisir de réévaluer les loyers sur la base de l'indice de référence des loyers (IRL), et que le « forfait charges » n'a pas été revalorisé depuis plusieurs années.

Elle pourrait donc conduire à une augmentation des impayés de loyer. Ces derniers ont déjà fortement augmenté25(*) dans le secteur locatif entre 2001 et 2006, comme l'ont montré les dernières enquêtes nationales de l'INSEE sur le logement26(*). Cette tendance est confirmée par des données plus récentes : d'après les données rendues publiques par l'Union sociale pour l'habitat (USH), le pourcentage des ménages en impayés de loyer depuis plus de trois mois dans le parc social est passé de 5,4 % à 6,7 % entre fin 2008 et fin 2010.


* 17 Ibid., p. 56.

* 18 Projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012.

* 19 Cf. Avis n° 115 (2010-2011), Ibid., p. 32.

* 20 Réponse au questionnaire budgétaire transmis par votre rapporteur pour avis.

* 21 Ibid.

* 22 Projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2012, p. 56.

* 23 Cette disposition était issue d'un amendement de M. Bernard Seillier, rapporteur du texte au nom de la commission des affaires sociales.

* 24 Exposé sommaire de l'amendement II-784 du Gouvernement portant article additionnel avant l'article 40.

* 25 Dans le secteur locatif social, le taux d'impayés de loyer est passé de 4,4 % à 6,4 % entre 2001 et 2006 (soit une augmentation de 45 %) tandis qu'il est passé, dans le secteur locatif aidé, de 1,8 à 3,4 % (soit un quasi doublement).

* 26 Réponse au questionnaire budgétaire transmis par votre rapporteur pour avis.