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Projet de loi de finances pour 2012 : Participations financières de l'Etat

17 novembre 2011 : Budget 2012 ( avis - première lecture )

III. DANS UN CONTEXTE FINANCIER DIFFICILE : L'OPPORTUNITÉ D'UNE RÉFLEXION SUR UNE RÉDÉFINITION DU PÉRIMÈTRE DE L'ÉTAT ACTIONNAIRE

A. L'IMPACT DE LA CRISE SUR LE PÉRIMÈTRE DE L'ÉTAT ACTIONNAIRE

Votre rapporteur pour avis souligne que le chiffre d'affaires pour 2010 des entreprises du périmètre de l'Agence des participations de l'Etat s'établit à 134,2 milliards d'euros (contre 121,3 milliards en 2009, soit une augmentation de 10,7 %) et que dans le même temps, la dette s'est réduite de 9,2 milliards d'euros sur l'exercice 2010 grâce à des opérations de cessions (le ratio de soutenabilité de l'endettement est passé de 4,8 en 2009 à 4 en 2010).

Néanmoins, si les entreprises du périmètre de l'Agence des participations de l'État ont plutôt bien résisté à la crise, leur valorisation boursière s'est, elle, beaucoup détériorée.

Depuis fin 2010 en effet, on assiste à une véritable chute des participations cotées de l'État : de 88,2 milliards d'euros au 31 décembre 2010 à 69,8 milliards d'euros au 19 octobre 2011 (-18,5 milliards d'euros). Cette situation s'explique principalement par le recul des actions EDF et GDF Suez et par le décrochage de près de 60 % du titre Air France.

Si la crise n'a pas eu pour effet de modifier le périmètre des participations de l'État, la situation de nos finances publiques et les différentes recapitalisations bancaires justifient que l'on se penche sur le rôle stratégique que l'État peut assumer par le biais de ses participations.

B. LA CRISE IMPLIQUE-T-ELLE UNE NOUVELLE DOCTRINE EN TERMES DE PARTICIPATIONS ?

La mission de l'État actionnaire se doit, aujourd'hui encore davantage depuis la réforme de l'Agence des participations de l'État, de concilier plusieurs exigences :

- la meilleure valorisation possible des participations financières de l'État ;

- le succès des opérations de cession des participations financières ;

- une contribution au désendettement de l'État et d'administrations publiques.

À ces trois exigences s'ajoute aujourd'hui un quatrième objectif : celui de la meilleure orientation possible d'une politique industrielle stratégique pour le pays.

La crise que nous traversons aujourd'hui fait prendre à ces quatre objectifs un relief particulier et ne manque pas de soulever des questions sur l'opportunité des choix de l'État actionnaire.

Le montant total des participations cotées de l'État (ce qui exclut donc les entreprises non cotées comme par exemple la RATP, la SNCF ou encore Radio France) atteint un peu moins de 60 milliards d'euros au 22 novembre 2011.

Plus que jamais se pose la question de la pertinence de la redéfinition du périmètre de l'État actionnaire. Celle-ci doit conduire à s'interroger sur l'utilité de ces participations en termes d'efficacité et de stratégie.

L'accent mis sur l'objectif de développement industriel et économique de long terme selon une vision stratégique du pilotage des participations de l'État pose la question d'entreprises peu stratégiques, au sein desquelles l'État détient des participations. Cette question peut, à titre d'exemple, se poser pour Aéroports de Paris (ADP), dont l'État possède 52 % du capital, alors que nos voisins européens sont en passe de privatiser leurs structures aéroportuaires, comme les deux grands aéroports de Madrid et de Barcelone en Espagne, dont la privatisation pourrait rapporter 5 milliards d'euros.

Autrement dit, toutes les participations de l'État se justifient-elles d'un point de vue de la cohérence de la stratégie industrielle ? Ne serait-il pas optimal d'adopter une gestion plus dynamique pouvant conduire à des cessions de certains actifs permettant de nouvelles prises de participations dans des entreprises stratégiques et/ou un désendettement ? Cette question mérite d'être posée.

Aéroports de Paris

Aéroports de Paris (Paris-Charles de Gaulle, Paris-Orly et Paris-Le Bourget) a été transformé en société anonyme en juillet 2005 par la loi n°2005-357 du 20 avril 2005 relative aux aéroports puis introduit en bourse en juin 2006 : depuis cette date, son capital social s'élève à 296 881 806 euros.

Au 31 décembre 2010, le capital de la société est réparti comme suit :

- État : 52,1%

- Public : 29,7%

- Fonds stratégique d'investissement : 8%

- Schiphol Group : 8%

- Salariés : 2,2%

Le chiffre d'affaires en 2010 s'élève à 2,74 milliards d'euros (contre 2,6 milliards d'euros en 2009).

Aussi votre rapporteur pour avis estime qu'il serait souhaitable que la représentation nationale ait un débat approfondi sur ce sujet et notamment sur les entreprises à participation publique peu stratégiques ou au sein desquelles l'État détient des participations de manière très minoritaire (moins de 20 % par exemple).

A cet égard, on se doit de s'interroger sur l'influence de l'État sur une entreprise comme Renault, dont il possède moins de 20 % du capital.

Le rapport public de la Cour des comptes de 2008 soulevait déjà cette question : « Lorsque sa participation est comprise entre 30 et 40 %, son influence demeure déterminante (...) Lorsque la part de l'État au capital passe en dessous de 30 %, il perd la maîtrise des décisions du conseil d'administration. En tant qu'actionnaire de référence, il devrait néanmoins constituer un interlocuteur incontournable pour toute opération de restructuration du capital des entreprises considérées. Il ne lui est cependant pas toujours possible de tirer parti de cette position, ses marges de manoeuvre étant, par certains aspects, plus limitées que celles des actionnaires privés ».