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Projet de loi de finances pour 2012 : Justice judiciaire et accès au droit

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Justice judiciaire et accès au droit ( avis - première lecture )

II. UN NOMBRE ÉLEVÉ DE RÉFORMES À METTRE EN oeUVRE, QUI POSE LA QUESTION DES MOYENS DÉPLOYÉS POUR LES ACCOMPAGNER

Votre rapporteur observe qu'il n'est pas possible de soumettre la justice aux mêmes contraintes budgétaires que d'autres dépenses, tant le retard français en termes de moyens consacrés à l'institution judiciaire est grand, par rapport à ses principaux voisins européens et alors même que depuis cinq ans, la multiplication des réformes intervenues dans le champ civil ou pénal impose aux tribunaux une perpétuelle adaptation.

A. UNE AUGMENTATION DES EFFECTIFS QUI NE SERA PAS SUFFISANTE

1. Le schéma d'emploi du programme « justice judiciaire » pour 2012 : le rétablissement d'emplois de magistrats supprimés l'an passé

En 2012, le plafond d'autorisation d'emplois du programme 166 « Justice judiciaire » s'élèverait à 31 137 ETPT, après transferts, ce qui constituerait une augmentation de 119 ETPT par rapport à 2011.

Ce schéma d'emploi repose sur la création nette de 282 emplois, correspondant à l'augmentation du nombre de magistrats (+ 84), de greffiers (+ 370) et de fonctionnaires de catégorie B (+ 30), et à la suppression de fonctionnaires de catégorie C (- 226).

Schéma d'emploi du programme justice judiciaire pour 2012 (En ETP)

Catégorie d'emploi

Entrées prévues

Sorties prévues

Solde des emplois du programme

Magistrats de l'ordre judiciaire

345

261

84

Personnels d'encadrement

100

76

24

B métiers du greffe, de l'insertion et de l'éducatif

720

350

370

B administratifs et techniques

30

 

30

C administratifs et techniques

245

471

-226

Total

1 440

1 158

282

Source : PLF 2012 - projet annuel de performance

2. De nouveaux emplois de magistrats en nombre insuffisant pour répondre aux besoins créés par les nombreuses réformes récentes

Le schéma d'emploi du programme « Justice judiciaire » renoue avec le mouvement de renforcement des effectifs de magistrats interrompu en 2011.

Le projet annuel de performance précise que ces créations d'emplois devraient permettre de soutenir deux réformes intervenues en 2011 : la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale, avec la création des citoyens assesseurs au sein des juridictions correctionnelles et la réforme de l'hospitalisation d'office. Il évalue le besoin en effectifs de ces deux réformes respectivement à 65 magistrats pour la première et 80 pour la seconde.

Votre rapporteur constate que d'ores et déjà, le compte n'y est pas, puisque la seule réforme de l'hospitalisation d'office est susceptible d'absorber le solde des créations d'emploi.

Elle souligne en outre que le nombre d'emplois créé, 84, compense seulement le nombre d'emplois supprimés en 2011, qui était de 76, ce qui confirme, rétrospectivement, les réserves formulées sur la pertinence de cette suppression.

En outre, les besoins semblent sous évalués par la Chancellerie.

Sans même prendre en compte les retards constatés dans la révision des mesures de tutelles, qui ne seront résorbés qu'à condition d'apporter plus de moyens ou de décharger les juges d'instance d'une partie des tâches qui les empêche de s'y consacrer pleinement, de nombreuses réformes récentes ont eu pour effet d'alourdir la charge des magistrats du siège, comme du parquet.

Votre rapporteur observe à cet égard qu'engager ainsi les réformes, sans s'assurer que les moyens nécessaires à leur réussite seront mis en oeuvre, revient à les condamner ou à placer ceux qui les assumeront dans une situation très difficile.

Il en est ainsi, dans le domaine pénal, de la création des pôles d'instruction par la loi n° 2007-291 du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale. Composés d'au moins deux cabinets de juge d'instruction, ces pôles auraient dû être compétents pour les affaires criminelles et pour les affaires délictuelles complexes qui auraient donné lieu à une co-saisine. L'entrée en vigueur de ces dispositions a été reportée deux fois, au 1er janvier 2011 puis au 1er janvier 2014 faute d'effectifs soient suffisants.

La loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 a augmenté la charge de travail des services de l'application des peines ainsi que des parquets et modifié les méthodes de travail et organisations existantes en particulier s'agissant des relations que ces services entretiennent avec les services pénitentiaires d'insertion et de probation. Le succès de cette réforme dépendra notamment des renforts apportés aux juges de l'application des peines.

La loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 qui a instauré, avec la question prioritaire de constitutionnalité, un nouveau droit pour les justiciables a eu un impact - non compensé - sur la charge de travail des magistrats et fonctionnaires des juridictions saisies puisqu'elle a induit une gestion de dossiers supplémentaires à mettre en forme, juger, communiquer et notifier.

Au cours de la seule année 2011, qui aura aussi vu l'achèvement de la réforme de la carte judiciaire, pas moins de sept réformes auront été adoptées ou promulguées qui affectent plus ou moins fortement le fonctionnement des juridictions - parfois, mais plus rarement, en allégeant leur charge11(*) - et imposeront aux magistrats des efforts supplémentaires d'adaptation12(*).

La situation déjà très tendue des juridictions, que tous les représentants des syndicats de magistrats, de greffiers et de personnels ont dénoncée au cours de leur audition, fait craindre qu'en dépit des nouveaux postes créés, et compte tenu des réformes qui se sont multipliées, le compte n'y soit pas.


* 11 Les gains annoncés restent mesurés. Ainsi, l'étude d'impact du projet de loi de répartition des contentieux reste très prudente sur les gains escomptés en matière pénale : l'extension du champ d'application de l'ordonnance pénale peut s'accompagner d'une augmentation du nombre des oppositions, voire de la poursuite, sur ce fondement, de faits qui n'étaient pas poursuivis auparavant ou l'étaient par le moyen d'une procédure plus légère. Les gains envisagés en matière civile sont eux aussi assez circonscrits : la simplification de la procédure de divorce ayant été refusée pour des raisons de fond, la réforme la plus rentable est celle de l'expérimentation de la médiation en matière d'autorité parentale, pour un bénéfice de 3,5 postes de magistrats et 10 de greffiers.

* 12 Il s'agit notamment de la loi n° 2010-1609 du 22 décembre 2010 relative à l'exécution des décisions de justice et aux conditions d'exercice de certaines professions réglementées, de la loi n° 2011-331 du 28 mars 2011 de modernisation des professions judiciaires ou juridiques et certaines professions réglementées, de la loi n° 2011-392 du 14 avril 2011 relative à la garde à vue, de la loi n° 2011-803 du 5 juillet 2011 relative aux droits et à la protection des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge, de la loi n° 2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs et du projet de loi relatif à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles.