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Projet de loi de finances pour 2012 : Relations avec les collectivités territoriales

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Relations avec les collectivités territoriales ( avis - première lecture )

III. LA NÉCESSAIRE ASSOCIATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES AU PROCESSUS NORMATIF

A. UN CONSTAT : LE POIDS DES NORMES

Le groupe de travail portant sur les relations entre l'État et les collectivités territoriales, présidé par notre ancien collègue M. Alain Lambert, avait souligné l'accroissement des charges pesant sur les collectivités, en raison, d'une part, de l'inflation des textes normatifs qu'elles doivent appliquer et, d'autre part, de la complexité des procédures qu'elles doivent mettre en oeuvre. Évalué à 400 000 par l'Association des Maires de France, les normes réglementaires ne cessent d'augmenter, leur nombre ayant « franchi le seuil de l'overdose ».

Comme le constate notre collègue, M. Éric Doligé, l'édifice normatif auquel sont soumises les collectivités territoriales est à la fois exponentiel, instable et obscur. Ainsi, à titre d'exemple, 80 % des articles législatifs et 55 % des articles réglementaires du code général des collectivités territoriales (CGCT) ont été modifiés en dix ans. Ce code, riche de 3 500 pages, est pourtant loin de couvrir l'ensemble des normes applicables aux collectivités.

La croissance exponentielle du nombre de normes s'imposant aux collectivités a des conséquences désastreuses pour les budgets locaux. Ainsi, notre collègue Claude Belot observe que les 163 projets de normes de l'État ayant donné lieu à une évaluation en 2009 représentaient plus de 580 millions d'euros, soit un montant légèrement inférieur à la nouvelle dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR).

Cette accumulation des normes n'est pourtant pas le seul fait de l'État. En effet, force est de constater la multiplicité des prescripteurs qui contribue par ailleurs à une complexification croissante des procédures que les collectivités sont amenées à appliquer. La mission commune d'information relative aux conséquences de la révision générale des politiques publiques avait pointé le désarroi de nombreux maires face à l'émergence, quasi continue, de normes et leurs difficultés à les comprendre, dans un contexte de diminution des effectifs dans les services déconcentrés de l'État dans les territoires.

C'est pourquoi, face à ce constat, ont été mis en place un certain nombre de dispositifs tendant à limiter la croissance des normes :

- le moratoire sur l'édiction des normes réglementaires, instauré par une circulaire du 6 juillet 201027(*). Il s'applique à l'ensemble des mesures réglementaires dont l'adoption n'est commandée ni par la mise en oeuvre d'engagements internationaux de la France, ni par l'application des lois. Par exception, si l'édiction d'une norme entrant dans ce champ d'application paraît absolument nécessaire aux yeux de l'administration, le projet de décret ou d'arrêté correspondant doit être communiqué au secrétariat général du Gouvernement préalablement à toute saisine du Conseil d'État. Il revient alors au Premier ministre d'apprécier si l'adoption d'un tel projet mérite un examen complémentaire. Dans l'affirmative, celui-ci est soumis, à sa demande, à la CCEN, le Premier ministre tenant strictement compte de l'avis par la commission pour déterminer si le projet peut être adopté ;

- la nomination d'un Commissaire à la simplification28(*), placé auprès du Secrétariat général du Gouvernement, et investi d'une double mission : d'une part, pour les entreprises, il est chargé de veiller à ce que l'impact des normes nouvelles soit correctement anticipé et évalué et, d'autre part, pour les collectivités territoriales, il pilote la mise en oeuvre du moratoire tel que défini par la circulaire du 6 juillet 2010 ;

- la saisine, par le Premier ministre, des trois principales associations nationales d'élus (Association des Maires de France, Assemblée des Départements de France, Association des Régions de France), qui ont rendu, au cours de l'automne 2010, leur contribution, en précisant les secteurs générateurs de normes ;

Les secteurs pointés par les associations nationales d'élus

Pour l'Association des Maires de France (AMF) :

- accessibilité des bâtiments par les personnes en situation de handicap ;

- normes de sécurité relatives aux bâtiments ;

- environnement ;

- enfance ;

- urbanisme ;

- normes édictées par les fédérations sportives.

Pour l'Assemblée des Départements de France (ADF)

- secteur social et médico-social ;

- sécurité civile ;

- installations et équipements sportifs ;

- établissements accueillant du public.

Pour l'Association des Régions de France (ARF) :

- secteur des transports

- formation.

- la saisine, par le Président de la République, du Président du Sénat. Notre collègue, M. Éric Doligé, a été chargé d'une mission afin d'identifier les normes « qui doivent être prioritairement modifiées en raison de leur caractère inadapté et coûteux » et de « proposer des mesures de simplification, ambitieuses et concrètes, pour desserrer les contraintes et alléger les coûts excessifs qui pèsent parfois sur nos collectivités territoriales. » Son rapport29(*) a été remis au Président de la République en juin 2011 et a fait l'objet d'une proposition de loi30(*) déposée au Bureau du Sénat le 4 août 2011. Par ailleurs, les commissions permanentes du Sénat ont également été sollicitées pour recenser les normes pouvant faire l'objet d'une simplification normative.

Les secteurs pointés par les commissions permanentes du Sénat

Pour la commission des Lois :

- le droit des sols ;

- la protection civile ;

- l'Outre-mer ;

Pour la commission des Finances :

- les SDIS ;

- l'accessibilité ;

- les normes de sécurité, notamment dans le domaine de l'aménagement urbain ;

- la réglementation des travaux publics ;

- les plans d'urbanisme ;

Pour la commission des Affaires Sociales :

- la politique du handicap ;

- la politique de la petite enfance ;

Pour la commission de l'Économie :

- la construction ;

- l'urbanisme ;

- l'environnement ;

Pour la commission de la Culture :

- les normes décidées par les fédérations et ligues sportives ;

- l'encadrement des élèves lors des séances de piscine ;

- les normes applicables aux jeux d'enfants.

Enfin, le député de Lozère, M. Pierre Morel-A-l'Huissier, vient de se voir confier une mission par le Président de la République sur l'ensemble des problèmes liés aux normes en milieu rural. Les conclusions de cette mission devraient être connues pour la fin de l'année.

Au-delà de ce travail de recensement des normes applicables qui pourraient faire l'objet d'une démarche de simplification, la seule démarche ayant abouti à des résultats concrets en matière d'analyse des conséquences financières des normes est incontestablement la mise en place de la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN).


* 27 Circulaire NOR : PRMX1017659C du 6 juillet 2010 relative au moratoire applicable à l'adoption de mesures réglementaires concernant les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics.

* 28 Fonction actuellement occupée par M. Rémi Bouchez, conseiller d'État.

* 29 Mission parlementaire de M. Éric Doligé, « La simplification des normes applicables aux collectivités territoriales », 2011.

* 30 Proposition de loi n° 779 (2010-2011) Simplifier les normes applicables aux collectivités locales ».