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Projet de loi de finances pour 2012 : Sécurité

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Sécurité ( avis - première lecture )

B. DES UTEQ AUX PATROUILLEURS

1. Les UTeQ : une mise en place insuffisamment préparée

Les unités territoriales de quartier (UTeQ) ont été expérimentées à partir de 2008, après avoir été annoncées le 8 février 2008 par le Président de la République lors de la présentation du plan « Espoir banlieues ».

Lors de leur création, le gouvernement a insisté sur la différence entre ces UTeQ et la police de proximité telle qu'elle avait existé avant 2003. En effet, les nouvelles UTeQ devaient être imprégnées de la même « culture du résultat » que les autres forces de police, culture qui avait permis une amélioration des chiffres de la délinquance. Elles devaient ainsi exercer un rôle de répression autant que de prévention, arrêter les délinquants et alimenter les procédures judiciaires.

Selon les termes officiels, les unités territoriales de quartiers avaient ainsi pour objectifs de « lutter contre la délinquance et les violences urbaines, de rechercher le renseignement opérationnel et de développer le lien de confiance entre la police et la population » pour « aller au devant des faits ou des événements et y donner des réponses immédiates », seules ou avec des renforts adaptés et immédiatement disponibles, de manière privilégiée des compagnies de sécurisation (cf. ci-dessous). Elles devaient ainsi lutter contre les faits de délinquance, de violence et les trafics, en identifiant les délinquants ou les fauteurs de troubles et en procédant à leur interpellation.

Le « renseignement opérationnel » sur lequel insistait le ministère, devait ensuite être utilisé par les services chargés des enquêtes judiciaires - les brigades de sûreté urbaine ou départementale, les services de la police judiciaire, les groupes d'intervention régionale ou les services départementaux d'information générale.

Ces unités se sont vu assigner des objectifs à partir, notamment, de l'analyse des données fournies par l'état 4001 des crimes et délits et de la main courante informatisée, ou de données qualitatives venant, par exemple, des partenaires, des élus ou des associations présents sur le site. Les UTeQ doivent progressivement développer la connaissance des quartiers et de leur population et y créer des liens de confiance.

Les UTeQ sont organisées en patrouilles pédestres ou portées. Selon les quartiers, chaque vacation est assurée par 8 à 10 policiers, réellement présents sur le terrain, ce qui nécessite l'affectation d'un effectif global de 21 à 24 policiers par UTeQ, tous volontaires. Les policiers des UTeQ doivent assurer une présence continue selon des plages horaires adaptées aux spécificités locales de la délinquance. Ainsi, elles sont présente le samedi et le dimanche et en soirée. Les UTeQ ne rendent pas nécessaires l'ouverture de nouveaux postes de police. En effet, l'administration ou le suivi des procédures judiciaires ne leur incombent pas, afin qu'elles puissent se concentrer sur la présence effective sur la voie publique.

Toutefois, le rapport thématique de la Cour des comptes souligne que la mise en place des unités territoriales de quartier a été « désordonnée ».

En effet, après l'ouverture des premières UTeQ en 2008 dans le département de la Seine-Saint-Denis, à Marseille et à Toulouse, le ministre de l'Intérieur a annoncé le 22 janvier 2009 la mise en place de 100 unités de ce type avant la fin de 2011. Or, à la fin de 2009, 35 UTeQ étaient implantées dans 21 départements ; à la fin 2010, il n'en restait que 29 dans 18 départements.

Les UTeQ devaient initialement venir en renfort des autres forces de police mais leurs effectifs ont souvent été prélevés sur ceux des départements d'affectation. Ce sont même parfois les commissariats des communes où les UTeQ devaient remplir leurs missions qui ont fourni les effectifs.

L'inspection générale de l'administration et de l'inspection générale de la police nationale ont mis en exergue le manque de diagnostic et de concertation avec les responsables locaux lors de l'implantation des UTeQ, et recommandé que ces unités soient désormais réservées aux zones les plus difficiles et bien articulées avec les autres services.

En conséquence, il a été décidé de faire évoluer les UTeQ en Brigades spécialisées de terrain (BST). Les BST ne sont plus rattachées systématiquement à un seul quartier mais déployées dans des zones sensibles au périmètre circonscrit, pouvant comporter un ou plusieurs quartiers au sein d'une agglomération.

Le dispositif a été complété par la création de 9 nouvelles unités : 2 BST ont été créées en novembre 2010 à Toulon/La Seyne-sur-Mer et Perpignan et 7 autres dans l'agglomération parisienne (Belleville et Nord des Hauts-de-Seine en janvier 2011 ; Aulnay-Sevran, Saint-Ouen, Pantin-Aubervilliers, Champigny-sur-Marne, Nanterre au premier semestre 2011).

Par ailleurs, les unités territoriales de quartier devaient recevoir l'appui des compagnies de sécurisation.

2. L'installation chaotique des compagnies de sécurisation

Le maillage territorial des UTeQ connaissant certaines limites en termes d'effectifs dans des zones soumises à des risques de délinquance jugés particulièrement élevés, la création de 23 compagnies de sécurisation d'une centaine de policiers, annoncée également en 2008, devait permettre de compléter leur action. Ces compagnies de sécurisation devaient être prélevées sur les effectifs des compagnies républicaines de sécurité (CRS) et constituer une réserve opérationnelle projetable dans tout le département, placée sous l'autorité du directeur départemental de la sécurité publique, dans des départements choisis en raison de leur taux de criminalité élevé, en particulier sur le plan des violences urbaines.

Les compagnies de sécurisation devaient ainsi se substituer aux forces mobiles de la police nationale et de la gendarmerie nationale (CRS et gendarmerie mobile) dans leurs missions de sécurité publique (par opposition aux opérations de maintien de l'ordre public pour lesquelles ces forces mobiles ont été créées et qui constituent toujours leur vocation première), pour lesquelles elles ne sont pas réellement adaptées. En effet, les CRS et les gendarmes mobiles ne sont pas projetables à la demande en fonction des besoins des unités territorialisées, étant toujours susceptibles d'être mobilisés pour le maintien de l'ordre lors de manifestations, d'événements festifs ou sportifs, etc. En outre, ils ne sont pas formés à l'intervention de sécurité publique dans des conditions difficiles, sur des terrains qu'ils n'ont pas à connaître du fait de leurs missions propres.

Le projet initial de développer 23 compagnies en appui des UTeQ a toutefois rapidement marqué le pas. Certes, une compagnie de sécurisation, composée de 150 policiers, a été installée à Paris le 8 décembre 2008 par le ministre de l'intérieur, au sein de la direction de la police urbaine de proximité, sous la responsabilité du préfet de police. Une compagnie de sécurisation comprenant 113 personnels a également été installée à Bobigny le 30 septembre 2008, dans le cadre du plan de cohésion pour la Seine-Saint-Denis, susceptible d'intervenir également à Rancy, Saint-Ouen, Villetaneuse et Noisy-le-Sec, mais les compagnies de sécurisation n'ont finalement été créées que dans sept départements (Seine-Saint-Denis, Bouches-du-Rhône, Haute-Garonne, Essonne, Bas-Rhin, Yvelines, Val d'Oise). La création de plusieurs autres compagnies, pourtant annoncée, a été annulée. En outre, les effectifs ont souvent été très inférieurs aux 100 personnels initialement prévus.

Les compagnies de sécurisation ont en outre eu des difficultés à se situer par rapport aux compagnies départementales d'intervention (CDI), présentes dans les départements fortement urbanisés et chargées de la lutte contre les violences urbaines.

L'IGA et l'IGPN ont préconisé en janvier 2010, compte tenu des ces difficultés, l'arrêt du développement des compagnies de sécurisation. Il a en conséquence été décidé de les fusionner avec les CDI et les brigades anti-criminalité départementales.

L'ensemble de ces difficultés illustre les rigidités des procédures classiques de répartition des effectifs par la DCSP, rigidités qui rendent très difficiles l'adaptation à la diversité des phénomènes de délinquance. Votre rapporteur souligne que ces difficultés sont également liées au contexte de réduction des effectifs qui, de toute évidence, supprime les marges de manoeuvre nécessaires pour les réformes entreprises.

3. Les patrouilleurs, ultime avatar de la police de proximité ?

Par une circulaire du 27 avril 2011, le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration a entrepris une réforme de la « couverture » de la voie publique en créant les patrouilleurs, avec l'objectif d'augmenter la visibilité des policiers en uniforme sur la voie publique. Il s'agit ainsi « d'assurer une présence rassurante de nature à combattre le sentiment d'insécurité ».

Une patrouille est prioritairement constituée de deux patrouilleurs. Sa doctrine d'emploi ne s'écarte pas des missions de police générale traditionnelle, avec ses objectifs de prévention, de dissuasion et de répression. Les patrouilleurs doivent exercer leurs missions sur un périmètre défini et signalé en raison de difficultés particulières.

Selon le ministère de l'intérieur : « Ce secteur est défini en tenant compte de l'importance de la délinquance et des actes d'incivilités, du sentiment d'insécurité de la population, de la densité de la population à l'instant « T » ainsi que de la nature et de l'importance des flux de population ».

Les patrouilleurs peuvent être de circonscription ou de secteur et se déplacent en véhicule, à pied ou en VTT.

Les patrouilleurs de circonscription sont constitués des effectifs actuels du service général. Ils ont compétence sur l'ensemble de la circonscription. Ils assurent les missions de police-secours et répondent à toute demande de la population. Ils « sécurisent quotidiennement les lieux en fonction de l'évolution de la délinquance ».

Par ailleurs, les patrouilleurs de secteur sont constitués des effectifs actuels des unités de secteurs et des groupes de sécurité de proximité (GSP). Ils exercent leurs missions sur un « secteur à surveillance renforcée » nécessitant une visibilité et une vigilance accrue de la Police.

Les Brigades Spécialisées de Terrain (BST), lorsqu'elles existent, remplissent les missions des patrouilleurs sur leurs secteurs de compétence.

Le dispositif des patrouilleurs a été mis en place, sur quatre sites (Nice, Mantes-la-Jolie, Poitiers et Strasbourg) et sur 17 circonscriptions parisiennes à compter de mai 2011. Il a été généralisé sur le plan national le 1er juillet 2011.

Votre rapporteur s'interroge sur la « philosophie » qui sous-tend la mise en place de ce nouvel avatar de la police de proximité. L'objectif affiché est d'augmenter la visibilité des uniformes sur la voie publique, afin, selon les termes de la circulaire précitée, d' « assurer une présence rassurante », un peu sur le principe des caméras de vidéosurveillance qui, elles aussi, sont censées rassurer. D'autres mesures vont dans le même sens, comme la décision de commander davantage de véhicules sérigraphiés, ou de mettre sur la voie publique des réservistes en uniforme. Il est sans doute préférable en effet, comme le notait M. Alain Bauer lors de son audition par votre rapporteur, de placer deux policiers en patrouille pédestre plutôt que quatre dans un véhicule : cela participera au rapprochement des forces de l'ordre avec la population (mais pas à la diminution de la délinquance). Cependant, pour certains syndicats, un nombre de deux policiers par patrouille automobile est insuffisant pour assurer leur sécurité, à moins que plusieurs voitures ne circulent dans un périmètre suffisamment limité pour pouvoir venir en renfort les unes des autres.

Toutefois, au-delà de cet affichage, il serait sans doute préférable d'augmenter réellement la présence de la police et de la gendarmerie nationales sur la voie publique. Or, selon la Cour des comptes, cette présence reste faible. En moyenne en 2009, 5,5% des effectifs de policiers étaient occupés à des activités de voie publique pour l'ensemble des DDSP, 6,3% dans celles de plus de 700 000 habitants. Toutefois, il convient de noter que ce taux assez faible a connu une amélioration de 0,5 points entre 2005 et 2009.