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Projet de loi de finances pour 2012 : Justice administrative

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Justice administrative ( avis - première lecture )

B. UNE EXÉCUTION DU BUDGET CONFORME AUX PRÉVISIONS

1. Un budget qui bénéficie de conditions d'exécution favorable

Le programme « Conseil d'État et juridictions administratives » ne présente pas de difficulté particulière d'exécution.

Ainsi, en 2010, le niveau de consommation des crédits a été conforme aux prévisions et aux crédits alloués en loi de finances initiale pour 2010.

La consommation globale des crédits de personnel en 2010 s'élève à 256,4 M€ soit 99 % des crédits ouverts. Concernant les emplois, la consommation s'élève à 3 335 ETPT pour un plafond fixé en loi de finances initiale à 3343 ETPT, soit 8 ETPT restés vacants en fin d'exercice.

Les crédits de fonctionnement et d'investissement ont été consommés à hauteur de 91 % en AE et à 102 % en CP. Ce taux de consommation des CP légèrement supérieur à 100 % s'explique par la mise en oeuvre de la fongibilité asymétrique en cours de gestion : certaines dépenses qui n'avaient pas été budgétées ont ainsi pu être financées, notamment la finalisation des travaux d'installation du tribunal administratif de Montreuil et l'aménagement et l'extension des locaux de la CNDA à la suite du renforcement de ses moyens décidé au printemps 2010.

L'exécution de la dépense pour 2011 semble accuser, par rapport aux années précédentes, un certain retard, principalement dû au déploiement de l'outil interministériel budgétaire et comptable CHORUS, intervenue à partir du 1er janvier 2011.

Votre rapporteur rappelle que cette exécution budgétaire satisfaisante est notamment due aux conditions favorables dont profite le présent programme, à la différence, notamment du programme 166 « Justice judiciaire » en matière de régulation budgétaire.

En effet, ainsi que M. Christophe Devys, secrétaire général du Conseil d'État l'a rappelé au cours de son audition par votre rapporteur, le Premier ministre a indiqué, par deux lettres adressées au vice-président du Conseil d'État et au premier président de la Cour des comptes le 25 mai 2005, et à l'issue d'un arbitrage interministériel, que les programmes « Conseil d'État et autres juridictions administratives » et « Cour des comptes et autres juridictions financières » bénéficieraient de modalités budgétaires particulières et ne seraient pas affectés par les mises en réserve de crédits.

Le Conseil d'État est donc exonéré de mise en réserve de crédits en début de gestion, contrairement aux juridictions judiciaires.

Ce régime plus favorable n'exclut pas quelques exceptions ponctuelles : ainsi, en 2009, le programme a été mis à contribution à hauteur de 0,8 millions d'euros en AE et de 0,5 millions d'euros en CP, au titre de la solidarité gouvernementale pour financer d'une part les dépenses d'hébergement d'urgence et d'autre part les mesures prises lors de la tempête « Klaus ». En 2010, 26 256 euros de crédits ont été annulés après l'atteinte partielle des objectifs fixés dans le cadre de la mise en oeuvre du fonds « État exemplaire ». De la même manière, le programme 106 n'échappe pas aux annulations de crédits décidées en loi de finances rectificative, comme en 2010, pour 1,4 million d'euros de crédits en AE.

M. Christophe Devys, secrétaire général du Conseil d'État a confirmé à votre rapporteur que le Conseil considérait qu'il continuait à bénéficier, pour la période 2011-2013, de cette exonération de régulation budgétaire.

2. La nécessaire maîtrise des frais de justice

· Des frais de justice en augmentation constante, mais qui restent d'un montant limité

Les dotations de frais de justice inscrites sur le programme en 2012, s'élèvent globalement à 11,23 millions d'euros, qui se répartissent de la manière suivante : 8,5 millions d'euros pour les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, 2,43 millions d'euros pour la CNDA et 0,3 million d'euros au titre de la mise en jeu de la responsabilité de l'État.

Les dépenses de frais de justice en matière administrative sont essentiellement constituées des frais postaux, des frais de papier et des frais de traduction qui sont engagés par le Conseil d'État, les cours administratives d'appel et les tribunaux administratifs dans le cadre de leur activité contentieuse. La dotation de frais de justice est globalement en progression de 6,2 % par rapport à celle de l'année précédente.

Dotation de frais de justice du Conseil d'État, des TA et CAA

Nature de la dépense

AE=CP 2012

%

Frais postaux

7 698 000

90 %

Frais de papier

402 500

5 %

Frais de traduction

443 500

5 %

Autres frais

26 000

0%

Total des frais de justice

8 570 000

100 %

Source : secrétariat général du Conseil d'État.

La Cour nationale du droit d'asile se distingue des autres juridictions administratives en raison de la part prépondérante des frais d'interprétariat, qui correspondent à 75 % de la dotation.

Le montant des frais de justice affecté à la Cour nationale du droit d'asile a été fixé à 2 430 000 € en AE et CP pour 2012, soit une augmentation de 26% par rapport à l'année 2011.

Cette forte augmentation de la dotation est justifiée par les effets attendus, d'une part, du plan d'action de la CNDA pour l'amélioration des délais de jugement, qui entraînera une hausse des sorties et donc de l'activité de la juridiction et, d'autre part de celui du déstockage des dossiers de l'OFPRA qui entraînera une augmentation des recours contre les décisions de cet établissement public.

Dotation de frais de justice devant la CNDA

Nature de la dépense

AE=CP 2012

%

Interprétariat

1 800 000

74 %

Frais postaux

630 000

6 %

Total des frais de justice

2 430 000

100 %

Source : secrétariat général du Conseil d'État.

Votre rapporteur constate qu'en dépit du poids du contentieux des étrangers dans le contentieux porté devant les juridictions administratives, aucun frais d'interprétariat autre que de traductions n'apparaît dans les frais de justice des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel.

Si la nature écrite de la procédure peut expliquer, pour les contentieux ordinaires, qu'il ne soit pas fait recours à un interprète, l'explication ne vaut pas pour certains contentieux de l'urgence, dont ceux, par exemple, des reconduites à la frontière ou des référés libertés, où les explications orales de l'intéressé peuvent être nécessaires. Il semble qu'en ces matières, pour une large part, le demandeur ne participe pas aux débats, l'avocat s'exprimant à sa place.

L'inversion des interventions du juge judiciaire et du juge administratif que réalise la loi du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité3(*) est susceptible non seulement d'augmenter significativement les recours formés devant le juge contre les mesures d'éloignement, mais aussi, d'amener le juge administratif à se prononcer sur des mesures (choix du pays de destination, bien fondé de son placement en rétention, légalité de l'interdiction de retour...) qui peuvent rendre nécessaire, pour la défense du demandeur, le recours à un interprète.

Il semble qu'une réflexion pourrait utilement être conduite pour examiner la nécessité ou non de prévoir un plus ample recours à l'interprétariat devant le juge administratif et en évaluer l'impact éventuel.

· Les efforts engagés pour contenir les frais de justice

Deux séries de mesures ont permis de réaliser des économies en matière d'affranchissement.

D'une part, le décret n° 2005-1586 du 19 décembre 2005 modifiant la partie réglementaire du code de justice administrative a permis aux juridictions de substituer, dans un certain nombre de cas, des lettres remises contre signature à la lettre recommandée avec demande d'avis de réception. L'évolution des tarifs postaux rend toutefois cette solution désormais moins intéressante financièrement.

D'autre part, les juridictions qui le pouvaient ont organisé un système de port du courrier aux administrations voisines lorsque ces dernières étaient parties à des instances contentieuses.

Enfin, l'évolution des applications informatiques dont sont dotées les juridictions administratives permet désormais d'envisager l'extension voire la généralisation de l'expérimentation des « téléprocédures ».

Autorisée par le décret n° 2005-222 du 10 mars 2005 modifié par le décret n° 2009-1649 du 23 décembre 2009 qui l'a prorogée jusqu'au 31 décembre 2012, cette expérimentation conduite au Conseil d'État et dans les juridictions franciliennes, permet, principalement en contentieux fiscal, le dépôt des requêtes et la conduite de l'instruction d'une affaire, par voie d'échanges de documents dématérialisés.

Le secrétariat général du Conseil d'État considère que la fiabilité technique du dispositif et l'intérêt fonctionnel retiré par tous les acteurs de la procédure militent pour un élargissement du dispositif. Celui-ci serait d'ores et déjà engagé.

L'expérimentation des téléprocédures en Île-de-France

L'expérimentation engagée en matière fiscale par le Conseil d'État a été reconduite devant les juges du fond, au tribunal administratif de Paris et à la cour administrative d'appel de Paris en juin 2007 puis à l'ensemble des juridictions franciliennes en janvier 2009. Les différents ordres d'avocats participent à cette expérimentation en liaison avec les Directions des services fiscaux concernés.

Cette expérimentation a connu un faible niveau d'activité en phase de démarrage en raison de la dispersion de cette activité sur plusieurs juridictions et sur un grand nombre de cabinets d'avocats.

Pour permettre à cette procédure d'atteindre une nécessaire masse critique dans le portefeuille des cabinets d'avocats, il a été décidé d'étendre le périmètre de l'expérimentation à l'ensemble des juridictions franciliennes.

Cette extension s'est accompagnée d'actions de communication visant à développer le nombre de cabinets participants : présentation co-organisée à la cour administrative d'appel de Paris avec le barreau de Paris, présentations aux barreaux de leur ressort dans les juridictions franciliennes, participation au Campus 2009 des avocats organisé par le barreau de Paris à la Sorbonne, courriers d'information adressés aux cabinets par les juridictions à réception de leurs recours fiscaux.

La part du contentieux fiscal dématérialisé dans le cadre de cette expérimentation atteindrait aujourd'hui 18 % des recours fiscaux présentés par un avocat.


* 3 Loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité. Sur cette réforme, cf. infra.