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Projet de loi de finances pour 2012 : Justice administrative

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Justice administrative ( avis - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

À titre liminaire, votre rapporteur souhaite rendre hommage au travail accompli par le précédent rapporteur pour avis de votre commission sur les crédits de la justice administrative, M. Simon Sutour.

Le présent avis porte sur le programme 165, qui recouvre les crédits alloués au fonctionnement du Conseil d'État et des juridictions administratives, au sein de la mission « Conseil et contrôle de l'État ». Il constitue le pendant, pour l'ordre administratif, de l'avis relatif au budget de la justice judiciaire, rapporté par notre collègue Mme Catherine Tasca.

Cette année encore, les juridictions administratives devront faire face à l'augmentation du contentieux porté devant elles. Les réformes passées continuent de produire leur effet, tandis que de nouvelles réformes, comme celle relative au contentieux de l'éloignement des étrangers, vont accroître sensiblement la charge des tribunaux et des cours.

Les juridictions administratives sont parvenues, jusqu'à présent, grâce aux efforts consentis et aux progrès réalisés, à absorber cette inflation du contentieux, sans dégrader et même en améliorant les délais de traitement des litiges portés devant elle

Cependant, aujourd'hui, dans un contexte de forte contrainte budgétaire, la question se pose des marges de manoeuvre organisationnelles, procédurales ou budgétaires qui permettront de faire face à cette progression programmée du contentieux.

I. UN BUDGET PRÉSERVÉ, APRÈS LES EFFORTS ENGAGÉS LES ANNÉES PRÉCÉDENTES

A. LA STABILISATION DES CRÉDITS ET LA POURSUITE DE L'EFFORT PORTÉ SUR LES EMPLOIS

1. Des crédits et un périmètre en voie de stabilisation

Les crédits alloués au programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'État » par le projet de loi de finances pour 2012 s'élèvent à 344,9 millions d'euros en autorisation d'engagement (AE) et à 349,4  millions d'euros en crédits de paiement (CP).

Pour la première année depuis cinq ans, ce budget enregistre une baisse - limitée - des AE (- 0,99 %), par rapport à la loi de finances initiale pour 2011, qui correspond, dans un contexte de forte contrainte budgétaire, à une quasi-stabilisation des moyens des juridictions.

Les crédits de paiement connaissent, quant à eux, une progression de 3,23 % : l'effort budgétaire consenti les années précédentes continue de produire ses fruits, en diminuant progressivement, s'agissant de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA)2(*) et des investissements immobiliers du Conseil d'État et des juridictions administratives.

Évolution des crédits du programme 165
« Conseil d'État et autres juridictions administratives »
(en millions d'euros)

Numéro et intitulé
de l'action

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

LFI 2011

PLF 2012

2012/2011

LFI 2011

PLF 2012

2012/2011

(en %)

(en %)

01 - Fonction juridictionnelle : Conseil d'État

24,3

24,3

0,00%

24,3

24,3

0,00%

02 - Fonction juridictionnelle : Cours administratives d'appel

51,3

52,3

1,91%

51,6

52

0,77%

03 - Fonction juridictionnelle : Tribunaux administratifs

155,8

155,3

-0,32%

154,7

152,6

-1,38%

04 - Fonction consultative

10,3

10,4

0,96%

10,3

10,4

0,96%

05 - Fonction études, expertise et services rendus aux administrations de l'État et des collectivités

14,7

14,9

1,34%

14,7

14,9

1,34%

06 - Soutien

73,2

65,6

-11,59%

62

70

11,43%

07 - Cour nationale du droit d'asile

18,8

22,2

15,32%

20,5

25,2

18,65%

Total

348,4

345

-0,99%

338,1

349,4

3,23%

Source : PLF et projet annuel de performances pour 2012.

La maquette du projet de loi de finances pour 2012 ne présente aucun changement de périmètre par rapport à celle du projet de loi de finances pour 2011.

Ce budget n'inclut pas les crédits de l'aide juridictionnelle devant les juridictions administratives qui demeurent rattachés au programme « Accès au droit et à la Justice » de la mission « Justice ». Votre rapporteur observe qu'un tel rattachement est justifiée par le caractère transversal de l'aide juridictionnelle, qui ne change pas de nature en fonction de l'ordre juridictionnel, administratif ou judicaire, devant lequel se portent les justiciables. D'ailleurs, les bureaux d'aide juridictionnelle sont placés auprès des tribunaux de grande instance, à l'exception de celui du Conseil d'État.

Il convient de rappeler que les crédits d'action sociale en faveur des agents de greffe des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, qui appartiennent au corps des agents du ministère de l'Intérieur, restent inscrits au budget de leur ministère d'origine.

2. L'avancement du plan de recrutement engagé les années précédentes

Initialement, le projet de budget triennal 2011-2013 du programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives » prévoyait la création de 90 emplois en trois ans, répartis de la manière suivante :

- 40 ETPT dès 2011, avec 20 magistrats pour les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, 10 magistrats et 10 personnels de catégorie A pour la CNDA.

- 30 ETPT en 2012, dont 20 rapporteurs pour la CNDA et 5 magistrats et 5 agents de greffe pour les tribunaux administratifs et les cours administratives;

- 20 ETPT en 2013, dont 10 rapporteurs pour la CNDA et 10 pour les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel (5 magistrats et 5 agents de greffe).

Toutefois, la situation difficile de la CNDA a imposé la mise en oeuvre, début 2011, d'un plan d'action destiné à renforcer ses capacités de jugement, qui a abouti à la création anticipée des 50 ETPT initialement prévus dès 2011, et à l'addition de 15 emplois supplémentaires en 2012.

Ce plan d'action a d'ores et déjà porté ses fruits : le nombre de rapporteurs en charge de l'instruction des recours a quasiment doublé en deux ans, puisqu'il était de 70 en 2009 et qu'il devrait atteindre 135 à la fin de cette année.

Les créations d'emplois réalisées dans le cadre de ce plan d'action sont financées par un transfert en projet de loi de finances initial pour 2012 de 28 ETPT, et des crédits correspondant, en provenance du programme 303 « Immigration et asile », dont sont retranchés 2 emplois à destination du programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local », pour renforcer les services facturiers du Premier ministre.

Le plafond d'emplois pour 2012 est ainsi porté à 3 614 ETPT avant transfert et 3 640 après transferts soit une évolution de 62 ETPT. Il comprend :

- l'extension en année pleine des emplois de 2010 à hauteur de 23 ETPT ;

- les créations d'emplois en 2012 à hauteur de 13 ETPT ;

- le solde des transferts d'emplois précités destinés à abonder le plan d'action pour la CNDA, à hauteur de 26 ETPT.

Compte tenu de ces mouvements et des départs en retraite, au total, les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel devraient recevoir le renfort de cinq emplois de magistrats supplémentaires en 2012, correspondant à 3 ETPT, pour un coût annuel de 0,3 million d'euros hors CAS pension.

Par ailleurs, 15 ETPT, correspondant à l'extension en année pleine des 30 créations d'emplois de magistrats intervenus en 2011 (20 pour les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel et 10 pour la CNDA) seront également créés, pour un coût de 1,3 million d'euros hors CAS pension.

L'augmentation du nombre de magistrats, qui ne s'accompagne pas d'une augmentation dans les mêmes proportions du nombre de greffiers (+ 2 ETPT seulement pour les tribunaux administratifs et cours administratives d'appel) a pour conséquence une légère dégradation du ratio greffiers/fonctionnaires.

Votre rapporteur observe cependant que, si ce ratio enregistre une baisse continuelle depuis plusieurs années, en raison notamment des forts recrutements de magistrats intervenus les dernières années, il reste, à 1,217, très supérieur à celui que l'on observe pour les juridictions judiciaires (0,92 en 2011).

Source : secrétariat général du Conseil d'État.

Le statut particulier des agents des greffes du Conseil d'État
et des juridictions administratives

À leur création en 1953, les tribunaux administratifs relevaient du ministère de l'Intérieur et la gestion des magistrats comme celle des agents de greffe était assurée par les services de ce ministère.

Cette organisation a été modifiée en 1991. Désormais les agents de greffe, tout en restant statutairement des agents du ministère de l'Intérieur, sont gérés selon le système dit de « double gestion » : la gestion des emplois relève exclusivement du Conseil d'État, tandis que la gestion des personnels est partagée entre le ministère de l'Intérieur et le Conseil d'État.

Les principes de la « double gestion » ont été clarifiés et précisés au moyen d'une Charte de gestion signée le 19 février 2008 entre le ministère de l'Intérieur et le Conseil d'État.

Une évaluation du système de double gestion a permis la rédaction d'une nouvelle charte, signée le 16 décembre 2010, pour permettre une amélioration des règles de gestion et de perspectives d'évolution de carrière des agents.

La gestion des emplois

La création des emplois de greffe et leur gestion relèvent exclusivement du Conseil d'État qui dispose pour cela des emplois et des crédits qui sont inscrits au budget du programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives ». Les décisions qui ont une implication financière sont soumises pour avis au contrôleur général près les services du Premier ministre.

La répartition des emplois entre les différentes juridictions est arrêtée par le Secrétaire général du Conseil d'État, après avis des présidents de juridiction.

La fusion des corps des personnels de la filière administrative du ministère de l'Intérieur a franchi une nouvelle étape le 1er janvier 2010 avec l'intégration des personnels administratifs de police des catégories B et C. Parallèlement, le rattachement des personnels civils de la gendarmerie au ministère de l'Intérieur a été acté. Ces agents ont vocation à rejoindre les mêmes corps par voie de détachement ou d'intégration.

Cet élargissement des périmètres d'emploi permettra d'offrir aux agents des parcours professionnels plus riches et plus diversifiés et de nouvelles perspectives de mobilités fonctionnelles au sein d'un même bassin d'emploi. Pour les agents de greffe, il se traduira par un élargissement des viviers de recrutement et favorisera la recherche de la meilleure adéquation entre profils des candidats et caractéristiques des postes à pourvoir.

La gestion des personnels

Elle est assurée conjointement par le Conseil d'État et le ministère de l'Intérieur.

Les agents appartiennent aux corps fusionnés du ministère de l'Intérieur et sont affectés dans les juridictions administratives. Leur arrivée dans une juridiction administrative s'effectue par :

- concours de recrutement organisés par le ministère de l'Intérieur ;

- mutation, entre tous les postes d'agents de greffe et tous les postes offerts au titre des préfectures, de l'administration centrale du ministère de l'intérieur mais aussi des postes civils dans la police et la gendarmerie, après avis des commissions administratives paritaires du ministère de l'Intérieur, auxquelles le secrétaire général des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel participe avec voix consultative ;

- détachement dans un corps du ministère de l'Intérieur après avis des commissions administratives paritaires du ministère de l'Intérieur, auxquelles un représentant du Conseil d'État participe avec voix consultative.

L'affectation en juridiction relève en revanche du Vice- Président du Conseil d'État.

Le déroulement de la carrière des agents de greffe

S'agissant des avancements, les agents de greffe concourent dans les mêmes conditions et selon les mêmes modalités que leurs collègues affectés dans les différents périmètres du ministère de l'Intérieur, sur proposition au niveau local du président de la juridiction ou niveau national, du Conseil d'État.

Les rémunérations et les indemnités qui leur sont attribuées sont les mêmes que celles des agents de même catégorie affectés dans les différents périmètres du ministère de l'Intérieur, selon le principe de parité.

Les agents des greffes relèvent de la procédure disciplinaire et des organes disciplinaires régissant les personnels du ministère de l'intérieur. Toutefois, le Vice- Président du Conseil d'État est désormais compétent pour les sanctions du premier groupe.

Si les principales positions statutaires relèvent du ministère de l'intérieur, les présidents des cours administratives d'appel et des tribunaux administratifs sont compétents par exemple pour les décisions relatives aux congés annuels ou spéciaux (maternité, adoption, maladie...) et les décisions relatives aux disponibilités, aux autorisations d'absence.

La formation des agents de greffe

Les agents de greffe bénéficient du dispositif de formation du ministère de l'Intérieur. De plus, ils bénéficient, à leur arrivée en juridiction, d'un dispositif spécifique d'adaptation à l'emploi mis en place par le nouveau centre de formation de la justice administrative (CFJA).


* 2 Cf., sur le fonctionnement et les moyens de cette juridiction, le rapport pour avis de M. Jean-Pierre Sueur sur l'asile (avis n° 112 (2011-2012) du 17 novembre 2011, Tome II, de M. Jean-Pierre Sueur, au nom de la commission des lois - http://www.senat.fr/rapports-classes/crlois.html#PJLF).