Projet de loi de finances pour 2012 : Justice administrative

II. LES INCERTITUDES CRÉÉES PAR LA PROGRESSION PRÉVISIBLE DU CONTENTIEUX

A. DES JURIDICTIONS SOUMISES À UNE FORTE PROGRESSION DU CONTENTIEUX

Ainsi que l'a récemment rappelé M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'État, « l'augmentation du contentieux est une constante de la juridiction administrative depuis ses origines. Mais elle a pris, au cours des dernières décennies, une ampleur considérable [...] : 20 000 requêtes avaient été enregistrées en 1970 ; plus de 172 000 l'ont été en 2009. Depuis une quarantaine d'années, le contentieux administratif augmente en moyenne de 6 % par an et il double presque tous les dix ans » ^{4 ( * )} .

Cette inflation constante du contentieux administratif a justifié les importants efforts budgétaires engagés pour créer de nouvelles juridictions et augmenter les effectifs de magistrats et de personnels.

Votre rapporteur observe que ces efforts, et l'engagement des magistrats, greffiers et personnels, ont payé et permettent aujourd'hui à la justice administrative de présenter des délais de traitement acceptables.

1. Le maintien d'un niveau convenable de traitement des affaires en dépit d'une progression continue du contentieux

• Devant le Conseil d'État

La progression du contentieux porté devant le Conseil d'État est allée de pair avec son recentrage sur son activité de juge de cassation.

Ainsi, alors que, de 2006 à 2009, le nombre d'affaires enregistrées, en données brutes, semblait stabilisé au dessus de 11 000 affaires par an, l'année 2010 a enregistré une baisse significative des entrées (- 9,6 %) en raison, principalement, du transfert de certaines compétences de premier et dernier ressort du Conseil d'État aux tribunaux administratifs, comme le transfert au tribunal administratif de Nantes à compter du 1 ^er avril 2010 du contentieux des affaires de refus de visa d'entrée en France ^{5 ( * )} .

Cette baisse relative du contentieux n'a été que faiblement affectée par l'entrée en vigueur au 1 ^er mars du décret n° 2010-148 du 16 février 2010 relatif à la question prioritaire de constitutionnalité. Ce nouveau droit ouvert aux justiciables a induit l'enregistrement, d'une part, de 98 dossiers transmis par les juridictions administratives et, d'autre part, de 158 mémoires présentés directement devant le Conseil d'État qui, se rattachant à une instance déjà en cours, ne sont pas pris en compte dans les statistiques des entrées.

Activité du Conseil d'État de 2000 à 2010

Conseil d'État	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010
Affaires enregistrées (données brutes)	12 800	12 793	11 471	10 213	12 868	12 572	11 578	11 745	11 840	11361	10 268
Affaires enregistrées (données nettes)	12 274	12 642	11 281	9 905	12 074	11 196	10 271	9 627	10 250	9 744	9 374
Décisions rendues (données nettes) ^6 ( * )	12 236	12 553	11 402	11 135	11 001	11 270	11 242	9 973	10 304	10 059	10 105
Affaires jugées (données nettes)	12 159	12 480	11 323	11 071	10 298	11 222	11 198	9 929	10 270	9 986	9 942
Affaires en stock (données nettes)	10 159	10 227	10 190	8 993	10 122	10 089	8 567	8 201	8 149	7916	7284
Affaires par magistrat (données nettes)	ND	ND	ND	69	69	70	80	85	86	83	80
Délai prévisible moyen des affaires en stock						1 an et 5 jours	9 mois et 19 jours	10 mois	9 mois et 15 jours	9 mois et 15 jours	9 mois
Délai prévisible moyen de jugement (y compris RAF ^7 ( * ) )	10 mois	10 mois	11 mois	10 mois	11 mois	11 mois	9 mois	10 mois	9 mois et 15 jours	9 mois et 15 jours	9 mois
Délai moyen de jugement constaté pour les affaires « ordinaires »	18 mois	17 mois	18 mois	19 mois	17 mois	17 mois	18 mois	17 mois	18 mois et 18 jours	18 mois et 9 jours	17 mois

Source : secrétariat général du Conseil d'État

Le stock des affaires en instance a fortement baissé en cinq ans ^{8 ( * )} et a encore été réduit de 8 % fin 2010, il s'établit ainsi à moins de 7 300 affaires. Par ailleurs, ce stock a été assaini, en effet, la part des affaires très anciennes ne cesse de diminuer.

Au 31 décembre 2010, seulement 19 dossiers avaient une ancienneté de plus de quatre ans, contre 114 au 31 décembre 2005.

Le délai prévisible moyen des affaires en stock et le délai moyen de jugement constaté pour les affaires « ordinaires » ont été réduits sensiblement de 15 jours entre 2009 et 2010.

• Devant les cours administratives d'appel

Le nombre d'affaires nouvelles portées chaque année devant les cours administratives d'appel a augmenté, en données nettes, de 60,52% entre 2000 et 2010, avec un pic en 2005 en raison du transfert de l'appel du contentieux des arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière du Conseil d'État vers les cours.

L'année 2010 se signale toutefois par une diminution de 2,32 % par rapport à 2009 du nombre d'affaires nouvelles. Cette diminution, la première depuis 2005, est la conséquence du recul du contentieux des étrangers de 11,37 % : après avoir atteint un sommet en 2008, à la suite du nouveau régime contentieux des obligations de quitter le territoire française mis en place par le décret n° 2006-708 du 23 décembre 2006, le taux d'appel contre les décisions des tribunaux a progressivement diminué en 2009 et 2010.

Le nombre d'affaires traitées dans les cours administratives d'appel a lui aussi progressé significativement.

Alors qu'il s'élevait, en 2000, à 13 110 affaires en données nettes, il s'est établi à 27 784 en 2010, soit une progression de 112 %.

Il a en revanche diminué en 2010 de 1,48 % par rapport à 2009. Cette dernière évolution s'explique essentiellement par la diminution de l'effectif réel moyen (ERM), qui tient moins à celle des effectifs de magistrats en appel qu'à la plus grande consommation de jours de compte épargne temps.

Activité des cours administratives d'appel de 2000 à 2010

CAA	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010
Entrées	16 540	15 375	15 267	15 640	14 347	20 208	21 083	26 554	27 802	28 059	27 408
Sorties	12 906	12 928	14 281	16 700	19 829	23 553	25 890	25 716	27 235	28 202	27 784
Stocks	37 723	40 073	40 968	40 058	35 031	31 861	27 153	28 062	25 825	28 814	28 831
% affaires en instance de + de 2 ans	34,3%	38,2%	43,8%	45,1%	42,8%	31,1%	19,9%	9,9%	7,0%	5,1%	4,9%
DPM de jugement	2a 11m 2j	3a 1m 6j	2a 10m 17j	2a 4m 24j	1a 9m 6j	1a 4m 7j	1a 0m 18j	1a 1m 3j	1a 0m 21j	1a 0m 8j	1a 0m 14j
Délai moyen constaté								1a 5m 11j	1a 2m 8j	1a 1m 24j	1a 1m 16j
Délai moyen constaté des affaires ordinaires								1a 9m 12j	1a 4m 25j	1a 3m 22j	1a 3m 5j
Effectif réel moyen	141,88	154,44	163,05	180,46	205,55	239,98	248,26	242,83	249,31	244,71	242,68
Nbre affaires / magistrat	90,96	83,71	87,59	92,54	96,47	98,15	104,28	105,9	109,24	115,42	114,49

Source : secrétariat général du Conseil d'État.

L'augmentation plus rapide du nombre d'affaires traitées que celui du nombre d'affaires nouvelles a contribué à l'assainissement du stock d'affaires en souffrance. Ainsi, le nombre d'affaires de plus de 2 ans, qui ne représentent plus que 4,9 % du total a diminué de 5,3 % par rapport à 2009.

Le délai prévisible moyen de jugement a très légèrement augmenté en 2010 (+6 jours), pour s'établir à 12 mois et 14 jours.

Le délai de jugement constaté, quant à lui, continue de décroître pour s'établir à 1 an 1 mois 13 jours en 2010. Si l'on retire les affaires de référé, ce délai atteint 1 an 1 mois 16 jours. Et si l'on retire aussi les affaires réglées par ordonnance (soit « le délai moyen constaté pour les affaires ordinaires »), il s'élève à 1 an 3 mois et 5 jours.

• Devant les tribunaux administratifs

Entre 2000 et 2010, le nombre d'affaires enregistrées devant les tribunaux administratifs a progressé de presque 55 %.

En 2010, 175 377 affaires nouvelles ont été enregistrées devant les tribunaux administratifs, ce qui représente une augmentation de +1,85 % par rapport à l'année 2009. Cette hausse devrait se poursuivre en 2011. En effet, les six premiers mois de l'année 2011 se caractérisent par une progression des affaires enregistrées dans les tribunaux administratifs de l'ordre de 5,6 %, en données nettes, par rapport au premier semestre 2010.

Cette augmentation du contentieux depuis 2000 recouvre des évolutions contrastées selon les matières. De 2000 à 2010, les contentieux qui ont connu la plus forte hausse sont ceux de la police avec une évolution de 195,85%, des étrangers qui progressent de 128,75% ainsi que le contentieux du logement, qui a progressé de 266,67% en raison notamment de la mise en oeuvre du droit au logement opposable (DALO).

Sur la même période, le nombre d'affaires traitées a augmenté de près de 59 %. Il est passé en volume de presque 118 000 à 187 000 affaires. L'année 2010 se signale par une quasi-stabilité (-0,09 %) par rapport à 2009.

Activité des tribunaux administratifs de 2000 à 2010

TA	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010
Entrées	113 059	123 354	112 703	128 422	149 008	156 994	166 785	170 014	176 313	172 195	175 377
Sorties	118 991	120 773	118 915	127 035	137 189	155 562	164 342	175 011	183 811	187 236	187 061
Stocks	201 534	203 303	196 068	197 913	209 439	210 043	211 990	206 676	198 791	184 623	173 246
% affaires en instance de + de 2 ans	35,7%	34,4%	34,1%	32,8%	29,1%	21,0%	23,7%	23,4%	24,7%	22,1%	17,5%
DPM de jugement	1a 8m 10j	1a 8m 9j	1a 7m 27j	1a 6m 21j	1a 6m 10j	1a 4m 6j	1a 3m 14j	1a 2m 5j	1a 0m 29j	11m 25j	11m 3j
Délai moyen constaté								1a 3m 9j	1a 2m 22j	1a 3m 2j	1a 2m 17j
Délai moyen constaté des affaires ordinaires								2a 2m 16j	2a 3m 15j	2a 2m 27j	2a 2m 15j
Effectif réel moyen	539,18	544,63	566,87	571,04	572,11	596,15	637,15	667,59	666,86	677,57	696,05
Nbre affaires / magistrat	219,64	221,07	208,99	222,46	239,79	260,94	257,93	262,29	275,03	276,33	268,75

Source : secrétariat général du Conseil d'État.

Le nombre d'affaires en instance diminue par rapport à 2009 de 6,2 % à un peu plus de 173 000 dossiers.

En 2010, cette réduction des stocks se double d'un rajeunissement puisque le volume d'affaires enregistrées depuis plus de 2 ans diminue de plus de 26 % par rapport à 2009. Au nombre de 30 043, ces affaires représentent désormais 17,5 % du total des affaires en stock contre 22,1 % en 2009 et 35,7 % dix ans auparavant.

Le délai prévisible moyen de jugement continue à diminuer : il s'établit, au 31 décembre 2010, à 11 mois et 3 jours, soit une réduction de 22 jours par rapport à 2009.

Le délai de jugement constaté diminue de 15 jours par rapport à 2009 et s'établit à 1 an 2 mois 17 jours en 2010.

Pour les affaires ordinaires, ce délai renoue avec le minimum atteint en 2007, à 2 ans 2 mois 15 jours, soit une réduction de 12 jours par rapport à 2009.

Votre rapporteur observe que ce dernier résultat manifeste la difficulté que rencontrent les tribunaux administratifs, de plus en plus sollicités par des contentieux courts qui se multiplient, à traiter les affaires ordinaires .

De tels points de résistance n'invalident pas les notables progrès enregistrés en matière de délais de traitement des affaires dont sont saisis les juges administratifs. Toutefois ils signalent la pression qu'exerce, sur les juridictions, certains contentieux en forte croissance.

Délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock
au sein des juridictions administratives (en nombre de jours)

Source : secrétariat général du Conseil d'État.

2. Une évolution inégale du contentieux selon les matières

Votre rapporteur observe que les différentes réformes intervenues les dernières années ont moins affecté le Conseil d'État, dans l'exercice de sa fonction juridictionnelle, que les tribunaux et les cours. En effet, le Conseil demeure la seule juridiction administrative dont le contentieux s'est sensiblement réduit.

Devant les tribunaux administratifs, comme devant les cours, les contentieux les plus inflationnistes sur les 5 dernières années (2006-2010), en volume et en pourcentage de progression, sont le contentieux des étrangers et celui de la police.

Le nombre de requêtes concernant le contentieux des étrangers devant les tribunaux administratif est passé de 43 684 en 2006 à 45 256 en 2010, soit une progression d'environ 4%. Ce contentieux, qui a connu une légère baisse en 2008 et 2009, représente à peu près 26% du volume total des entrées.

Devant les cours, le nombre de requêtes est passé de 7 760 en 2006 à 11 035 en 2010, soit une progression de 42%, sans commune mesure avec la progression globale de l'ensemble des autres affaires enregistrées devant ce niveau de juridiction durant la même période. Cette progression trouve, en grande partie, son origine dans l'introduction, en 2007, du contentieux de refus de titre assorti d'une obligation de quitter le territoire français (OQTF), qui s'est traduit par un accroissement exceptionnel du taux d'appel du contentieux des titres et refus de visas de séjours qui est passé de 11 % en 2006 à 28 % en 2010.

Le nombre de requêtes concernant le contentieux de la police est passé, devant les tribunaux administratifs, de 19 984 en 2006 à 18 828 en 2010. Malgré une baisse de l'ordre de 16 % ces 2 dernières années, ce contentieux représente 11% du volume total des entrées.

Comme devant les cours administratives d'appel, le contentieux lié au retrait de points du permis de conduire explique, en grande partie, cette évolution.

Il convient, par ailleurs, de noter la progression significative du contentieux du logement : + 34 % depuis 2008, soit plus de 10 640 affaires, qui constituent 6 % du contentieux total en 2010. Il s'agit de la traduction immédiate de la montée en puissance du contentieux du droit au logement opposable (DALO), qui a représenté près de 7 600 affaires nouvelles en 2010.

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* ⁴ Allocution de clôture au colloque organisé le 24 novembre 2010, RFDA, n°4, 2011, p. 684.

* ⁵ Ce transfert a été organisé par le décret n° 2010-164 du 22 février 2010.

* ⁶ Y compris les décisions qui ne règlent pas définitivement un dossier (notamment les décisions relatives aux questions prioritaires de constitutionnalité).

* ⁷ Reconduite à la frontière (RAF).

* ⁸ Le Conseil d'État explique l'importante baisse du nombre d'affaires jugées en 2007 par la diminution sensible de ses effectifs à la suite d'importants mouvements de sortie de ses membres, après les élections présidentielles et législatives.