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Projet de loi de finances pour 2012 : Coordination du travail gouvernemental

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Coordination du travail gouvernemental ( avis - première lecture )

E. L'ACCESSIBILITÉ DU DROIT

1. La poursuite des travaux de codification

La Commission supérieure de codification a été créée en 1989 afin de relancer, au sein du Gouvernement et des ministères, le processus de création de nouveaux codes dans chaque grand domaine du droit, destinés à rendre le droit plus accessible pour ses praticiens et ses usagers.

L'article 3 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations est venu, depuis, préciser les principes de méthode qui doivent guider le travail de codification, en premier lieu le principe de la codification à droit constant :

« La codification législative rassemble et classe dans des codes thématiques l'ensemble des lois en vigueur à la date d'adoption de ces codes.

« Cette codification se fait à droit constant, sous réserve des modifications nécessaires pour améliorer la cohérence rédactionnelle des textes rassemblés, assurer le respect de la hiérarchie des normes et harmoniser l'état du droit. »

Décret n° 89-647 du 12 septembre 1989 relatif à la composition et au fonctionnement de la Commission supérieure de codification

Article 1er

Il est institué une Commission supérieure de codification chargée d'oeuvrer à la simplification et à la clarification du droit qui prend la suite de la Commission supérieure chargée d'étudier la codification et la simplification des textes législatifs et réglementaires créée par le décret n° 48-800 du 10 mai 1948. Elle a pour mission de :

Procéder à la programmation des travaux de codification ;

Fixer la méthodologie d'élaboration des codes en émettant des directives générales ;

Susciter, animer et coordonner les groupes de travail chargés d'élaborer les projets de codes et fournir une aide à ces groupes en désignant un rapporteur particulier et le cas échéant des personnalités qualifiées ;

Recenser les textes législatifs et réglementaires applicables dans les territoires d'outre-mer, vérifier le champ d'application des textes à codifier en ce qui concerne ces mêmes territoires et signaler au Premier ministre les domaines pour lesquels il semble souhaitable d'étendre à ces territoires les textes applicables en métropole ;

Adopter et transmettre au Gouvernement les projets de codes élaborés dans les conditions définies par l'article 3 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ainsi que les projets qui lui sont soumis tendant à la refonte de codes existants.

Elle peut également être consultée sur les projets de textes modifiant des codes existants.

Enfin, la commission est saisie par la Direction des Journaux officiels des difficultés que soulève la mise à jour des textes mentionnés au 1° de l'article 1er du décret n° 2002-1064 du 7 août 2002 relatif au service public de la diffusion du droit par l'internet ainsi que de toute question liée à cette activité. Elle formule toute proposition utile dans ce domaine.

Sous la présidence du Premier ministre, la Commission comprend un vice-président, président de section ou président de section honoraire au Conseil d'État, des membres permanents et des membres siégeant en fonction de l'objet du code examiné, tous pouvant être suppléés. Siègent parmi les membres permanents un représentant du Conseil d'État, un représentant de la Cour de cassation, un représentant de la Cour des comptes, un membre de la commission des lois de l'Assemblée nationale et un membre de la commission des lois du Sénat, deux professeurs agrégés des facultés de droit, le directeur des affaires civiles et du sceau et le directeur des affaires criminelles et des grâces du ministère de la justice, le directeur général de l'administration et de la fonction publique, le directeur au Secrétariat général du Gouvernement et le directeur de l'information légale et administrative. Les membres non permanents sont les membres des commissions intéressées des assemblées, les membres des sections compétentes du Conseil d'État et les directeurs des administrations centrales concernées. La Commission comprend également un rapporteur général et deux rapporteurs généraux adjoints. Elle peut s'adjoindre l'appui de tout expert ou toute personnalité qualifiée qu'elle souhaite.

Le processus de codification a connu un regain d'activité depuis une douzaine d'années42(*), avec la publication de nombreux nouveaux codes (code de l'environnement en 2000, code de l'éducation en 2000, code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile en 2004, code de l'organisation judiciaire en 2006, code des transports en 2010...) et la refonte de nombreux codes existants (code de commerce en 2000, code de la santé publique en 2000, code du travail en 2007...). Ce travail s'effectue, pour les parties législatives des codes, sur la base d'habilitations données par le législateur et encadrant la méthode de codification, généralement à droit constant sous réserve de nécessaires mises en cohérence. Il appartient au Parlement, dans la ratification des ordonnances de codification, de vérifier que l'habilitation a été respectée et de procéder aux modifications qui peuvent lui paraître nécessaires dans le texte du code.

Les travaux de la Commission supérieure de codification en 2010 et 2011 ont porté principalement sur l'adaptation et l'aménagement de codes existants ainsi que sur la refonte de certains codes, en particulier le code électoral et le code de la consommation.

A la fin de l'année 2010, la Commission a lancé les travaux tendant à la création d'un très attendu code général de la fonction publique, regroupant les textes épars relatifs aux trois fonctions publiques.

L'année 2012 devrait voir se poursuivre les travaux d'aménagement de code existants, étant entendu que plusieurs parties réglementaires de code restent également à faire aboutir (code des transports, code minier, code de l'énergie, code forestier).

Cet agenda des travaux de la Commission illustre bien la nécessité pour le processus de codification de revenir périodiquement sur les codes en vigueur pour procéder à leur adaptation, leur remise en ordre à la suite de nombreuses modifications ponctuelles voire leur complète refonte en cas de perte de lisibilité.

Si votre commission approuve dans son principe la poursuite des travaux de codification du droit, elle tient à en rappeler les limites : un code ne saurait parvenir à être réellement exhaustif, notamment avec le développement du droit communautaire dérivé, et la multiplication de codes sectoriels dont l'intérêt n'est pas toujours avéré contribue à sa mesure à l'inflation législative, un code étant souvent plus volumineux que les textes qu'il remplace. De même qu'il convient de légiférer avec modération, lorsque la nécessité s'en ressent pour les citoyens et les praticiens, il convient de codifier avec mesure.


* 42 On peut relever au début de ce mouvement la loi n° 99-1071 du 16 décembre 1999 portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie législative de certains codes, qui visait neuf codes existants ou à créer.