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Projet de loi de finances pour 2012 : Coordination du travail gouvernemental

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Coordination du travail gouvernemental ( avis - première lecture )

IV. LES ACTIONS D'INFORMATION ET DE COMMUNICATION DU GOUVERNEMENT

Par une circulaire du 3 octobre 2008, le Premier ministre a défini les objectifs et l'organisation de la communication gouvernementale43(*), selon deux axes élaborés à partir du constat d'une dispersion et d'un manque de visibilité des actions de communication du Gouvernement : mise en oeuvre d'un planning stratégique de la communication gouvernementale et développement de la mutualisation des moyens et de projets interministériels.

Le planning stratégique vise à mettre en cohérence les actions des ministères, fixer les principaux thèmes de la communication du Gouvernement et organiser leur diffusion de manière coordonnée et plus efficace. Il suppose la participation des ministères et s'appuie sur une procédure d'agrément par le service d'information du Gouvernement de toute campagne de communication et de tout lancement ou refonte de site Internet, procédure instituée par une circulaire antérieure du Premier ministre du 23 mars 2006.

La mutualisation interministérielle repose sur le principe d'un usage plus rationnel et économe des deniers publics en matière de communication. Elle correspond, d'une part, à des procédures d'achat groupé de prestations de communication sous l'égide du service d'information du Gouvernement et, d'autre part, à des projets interministériels dans le domaine d'Internet, avec notamment le portail « France.fr ». Il existe depuis 2003 un marché d'achat groupé d'espaces publicitaires, qui rassemble efficacement tous les ministères et plusieurs établissements publics et a permis de réaliser des économies pour le budget de l'État. La participation à ce marché est obligatoire. La circulaire d'octobre 2008 a également prévu une procédure d'achat groupé d'études et sondages, qui n'a pas pu être mise en place à ce jour.

A. LES MISSIONS DU SERVICE D'INFORMATION DU GOUVERNEMENT ET LES ENJEUX DE LA COORDINATION INTERMINISTÉRIELLE

Placé sous l'autorité du Premier ministre et rattaché pour sa gestion au Secrétariat général du Gouvernement, le service d'information du Gouvernement a été créé par le décret n° 2000-1027 du 18 octobre 2000, prenant la suite du service d'information et de diffusion.

Décret n° 2000-1027 du 18 octobre 2000 relatif au service d'information du Gouvernement

(...)

Article 2

Le service d'information du Gouvernement est chargé :

- d'analyser l'évolution de l'opinion publique et le contenu des médias ;

- de diffuser aux élus, à la presse et au public des informations sur l'action gouvernementale ;

- d'entreprendre des actions d'information d'intérêt général à caractère interministériel sur le plan national et, en liaison avec les préfets et les ambassadeurs, dans le cadre des services déconcentrés de l'État ;

- d'apporter une assistance technique aux administrations publiques et de coordonner la politique de communication de celles-ci, en particulier en matière de campagnes d'information et d'études d'opinion.

Le service d'information du Gouvernement dispose à ce jour de 99 agents, répartis au sein de huit départements : trois départements en charge de l'analyse (études et sondages, analyse tous médias, veille), trois départements en charge de la communication (communication externe, communication de crise44(*) et communication Internet), ainsi que deux départements exerçant des fonctions support (administration générale et création graphique).

Depuis avril 2011, le service d'information du Gouvernement est doté d'une nouvelle équipe de direction, à laquelle le Premier ministre a demandé de renforcer son rôle interministériel, de placer Internet au coeur de la stratégie de communication gouvernementale et de rapprocher cette communication des territoires. Cette nouvelle équipe a procédé à une réorganisation administrative du service et a ouvert plusieurs chantiers de modernisation : développement de marchés mutualisés interministériels pour les études et sondages et pour les évaluations « pré-tests » et « post-tests » des campagnes d'information, conception d'indicateurs internes de performance plus qualitatifs, notamment sur les répercussions des campagnes. Votre rapporteur considère que les évolutions engagées par cette nouvelle équipe sont positives et doivent être encouragées et amplifiées, afin de surmonter les réticences des ministères qui souhaitent garder une totale liberté dans leurs dépenses de communication et de conférer au service d'information du Gouvernement une plus grande autorité interministérielle.

1. L'augmentation des moyens de fonctionnement du service d'information du Gouvernement

Le service d'information du Gouvernement a bénéficié depuis 2008 d'une augmentation très substantielle de ses crédits lui permettant de développer les actions de communication gouvernementale, notamment par prélèvement d'une partie des crédits de communication des ministères45(*), dans une logique de pilotage interministériel consistant à donner au service davantage de moyens d'intervention pour pouvoir exercer plus effectivement ce pilotage.

Évolution des crédits de fonctionnement (hors personnel) du service d'information du Gouvernement46(*)
(en milliers d'euros)

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

4 958

4 590

9 117

21 028

21 020

19 700

19 200

Ainsi, l'année 2008 a vu un doublement des crédits d'intervention du service d'information du Gouvernement, doublement plus que répété en 2009. Cette évolution coïncide avec l'arrivée du délégué interministériel et la volonté de donner davantage de moyens d'action au service. A compter de 2010, on constate un tassement des crédits. Néanmoins, entre 2007 et 2012, on observe plus qu'un quadruplement des crédits du service.

Selon les informations présentées à votre rapporteur par le directeur adjoint du service, l'exécution du budget pour 2011, pour les crédits de fonctionnement hors personnel, devrait se situer majoritairement en deçà de l'autorisation budgétaire, en raison notamment de l'approche de la période de réserve électorale, et se répartir de la manière suivante :

- analyse de l'opinion, des médias et veille : 3,5 millions d'euros au lieu de 4,3 millions autorisés ;

- actions et stratégie de communication : 9,8 millions d'euros au lieu de 13,2 millions autorisés ;

- stratégie digitale (gestion des sites Internet) : 2,8 millions d'euros au lieu de 2 millions prévus, pour tenir compte de la montée en puissance de ces nouveaux modes de communication ;

- frais généraux : 0,6 million d'euros au lieu de 0,2 million, en raison de la réorganisation administrative engagée.

Selon l'annexe au projet de loi de finances pour 2012, le service d'information du Gouvernement devrait bénéficier en 2012 de 26,5 millions d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement. Il est le destinataire de l'essentiel des crédits de fonctionnement hors personnel de l'action n° 1 « coordination du travail gouvernemental » : 19,2 millions sur un total de 21,8, dont 4 millions pour l'analyse de l'opinion et des médias et la veille, 10,9 millions pour les campagnes de communication gouvernementale, 4 millions pour la gestion des sites internet et 0,3 million en frais généraux.

Dans le projet de loi de finances pour 2012 sont prévus 105 emplois au service d'information du Gouvernement, dont 39 titulaires seulement et 66 contractuels (29,3 % de contractuels dans le programme, 62,8 % dans le service, en raison des métiers particuliers qui y sont exercés).

L'évaluation de l'impact sur le public des actions de communication fait partie des missions mêmes du service d'information du Gouvernement. Améliorer l'information du citoyen sur les actions du Gouvernement figure parmi les sept objectifs (objectif n° 2) du programme « Coordination du travail gouvernemental ». L'indicateur de performance correspondant à cet objectif, dont votre rapporteur a déjà souligné l'insuffisance méthodologique47(*), est le niveau de satisfaction des citoyens à l'égard de la communication gouvernementale. Cet indicateur est très favorable puisqu'il s'élève à 59,6 % en 2010, étant entendu que 62,4 % des personnes interrogées ont indiqué avoir été exposées à une campagne d'information gouvernementale48(*), ce qui signifie que la quasi totalité des personnes touchées par une ou plusieurs campagnes sont satisfaites de ces campagnes. On ne peut guère en tirer de conclusions, si ce n'est que quasiment deux tiers des Français ont été informés de l'action gouvernementale lors des très nombreuses campagnes d'information du Gouvernement.

Enfin, ont été communiquées à votre rapporteur la liste des études et sondages et la liste des campagnes d'information commandés en 2011 par le service d'information du Gouvernement. L'essentiel des enquêtes d'opinion se rattache à l'action du Gouvernement et traite de questions générales. Votre rapporteur s'interroge néanmoins sur la réalisation d'un sondage au sujet particulièrement circonscrit, sur les habitants de la Guadeloupe et la réforme des collectivités territoriales : ce sujet a fait l'objet de controverses entre les élus de Guadeloupe - notamment notre collègue député Victorin Lurel, président du conseil régional -, qui se sont réunis en congrès fin décembre 2010 sur la question de l'application de cette réforme à la Guadeloupe, ainsi que de débats à l'Assemblée nationale. Dans un pareil contexte, la réalisation de ce sondage était-elle opportune et relevait-elle bien de l'intérêt public ?


* 43 Cette circulaire a fait suite à la nomination en avril 2008 de M. Thierry Saussez dans les fonctions simultanément de directeur du service d'information du Gouvernement et de délégué interministériel à la communication, poste créé par le décret n° 2008-335 du 14 avril 2008 afin de « veiller à la coordination des actions d'information et de communication du Gouvernement », en supervisant et évaluant les divers projets des ministères en la matière. A la suite du départ de M. Thierry Saussez en octobre 2010, le poste de délégué interministériel, dont l'utilité n'était pas évidente dès lors que le directeur du service d'information du Gouvernement accomplit déjà au nom du Premier ministre un rôle de coordination et de contrôle, a été supprimé.

* 44 Le service d'information du Gouvernement participe ainsi à chaque cellule interministérielle de crise (par exemple les cellules mises en place à la suite de l'accident nucléaire de Fukushima ou de l'éruption du volcan islandais...). Le département chargé de la communication de crise a été créé en juillet 2011 et devrait comporter en 2012, après la sélection d'un prestataire, une plate-forme téléphonique susceptible d'être mise à disposition des ministères.

* 45 Opéré en 2009, ce prélèvement représentait plus de 16 millions d'euros.

* 46 Source : enquête de la Cour des comptes sur les dépenses de communication du Gouvernement et annexe au projet de loi de finances pour 2012.

* 47 Voir supra p. 16.

* 48 Il s'agit d'un « indicateur de contexte » présenté à l'appui de l'indicateur de performance, afin d'en apprécier la valeur.