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Proposition de loi relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives

21 décembre 2011 : Simplification du droit ( avis - première lecture )

C. LE REGRET DE LA CONFIDENTIALITÉ DE L'AVIS DU CONSEIL D'ÉTAT

Les propositions de lois de simplification du droit ne sont pas accompagnées d'études d'impact, celles-ci n'étant obligatoires que pour les projets de loi émanant du Gouvernement.

Toutefois, la présente proposition de loi a été soumise, comme la précédente, à l'examen du Conseil d'État en application du dernier alinéa de l'article 39 de la Constitution25(*), qui dispose : « Dans les conditions prévues par la loi, le président d'une assemblée peut soumettre pour avis au Conseil d'État, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l'un des membres de cette assemblée, sauf si ce dernier s'y oppose ».

Mais cet avis du Conseil d'État, éminemment intéressant pour éclairer ce texte, n'a eu qu'une diffusion des plus restreintes. En effet, l'article 4 bis de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, qui précise les conditions de mise en oeuvre de l'article 39 de la Constitution, prévoit seulement, dans son dernier alinéa, que « l'avis du Conseil d'État est adressé au président de l'assemblée qui l'a saisi, qui le communique à l'auteur de la proposition ». Vos rapporteurs pour avis n'ont donc pas pu en avoir connaissance, et déplorent que le Sénat doive se contenter des extraits de l'avis que le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale a jugé opportun de citer occasionnellement.

Vos rapporteurs pour avis regrettent le manque de transparence, sur ce point, des relations entre les deux chambres du Parlement et estiment que l'article 4 bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958 précitée devrait être modifié pour assurer une publicité plus large des avis du Conseil d'État sur les propositions de lois.

D. LE REJET D'UN TEXTE « FOURRE TOUT » COMPORTANT DES DISPOSITIONS CONTESTABLES

L'examen des dispositions qui ont été déléguées au fond à votre commission ou dont elle s'est saisie pour avis confirme leur caractère complètement disparate. Tantôt parfaitement anodines, comme celles des articles 68 quater ou 87 bis qui corrigent des erreurs de référence ou assurent des coordinations entre codes législatifs, tantôt, au contraire, lourdes de conséquences et allant bien au-delà de la seule simplification.

Trois articles soumis à l'examen de votre commission pour avis apparaissent particulièrement contestables.

1. L'allègement des obligations des entreprises en matière de responsabilité environnementale

L'article 10 vise à exonérer les filiales ou les sociétés contrôlées de l'obligation de publier des informations relatives à la responsabilité sociale et environnementale des entreprises, si ces informations sont publiées par la société mère ou la société qui les contrôlent.

Or, le principe d'une obligation de transparence pour les entreprises en matière sociale et environnementale a été adopté, après de longues négociations et concertations, par le Parlement dans la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « Grenelle II ».

Les deux modifications introduites en séance à l'Assemblée nationale constituent clairement des reculs en matière de responsabilité sociale et environnementale des entreprises : l'une en matière de délais, l'autre en matière de périmètre des entreprises concernées.

Au-delà, même l'article initial de la proposition de loi peut constituer un recul significatif par rapport aux engagements du Grenelle II. En effet, le seul reporting de la société mère n'est pas suffisant, notamment dans le cas des filiales basées à l'étranger. Par ailleurs, il serait indéniablement plus difficile, pour toute personne désireuse d'obtenir ces données au sujet d'une filiale, de trouver quelle est la société-mère et d'accéder à son rapport. Votre rapporteur pour avis souligne, à cet égard, que le but affiché de la présente proposition de loi est bien de simplifier les démarches et les procédures, mais pas seulement, à sens unique, pour les entreprises.

Votre rapporteur pour avis, M. Martial Bourquin, considère que la promotion d'un modèle « éco-responsable » est non seulement indispensable pour nos entreprises aujourd'hui, mais également que cela leur est profitable dans la perspective d'une mutation écologique de notre modèle de développement.

La crise que nous traversons ne doit pas faire oublier les exigences environnementales et sociales, qui ont souvent fait l'objet d'accord unanimes au moment du Grenelle de l'environnement et que certaines entreprises voudraient aujourd'hui remettre en cause.

Le Sénat et l'Assemblée nationale ont déjà eu l'occasion de discuter longuement sur ce thème du reporting social auquel doivent aujourd'hui répondre les entreprises de plus de 500 salariés. On retrouve bien là un danger inhérent aux lois de simplification « fourre-tout », celui de revenir, subrepticement, au détour d'un véhicule législatif complexe, sur une avancée déjà acquise.

Votre rapporteur pour avis regrette cette stratégie qui entend prendre le Parlement à revers et lui forcer la main de manière inacceptable.

2. L'autorisation des poids lourds de 44 tonnes

L'article 72 bis vise à élever au niveau législatif la définition du poids maximal autorisé pour les poids lourds, fixé à 44 tonnes pour 5 essieux, sauf exceptions prévues par voie réglementaire. Il est issu de deux amendements identiques de M. Christian Jacob et M. François Vannson, adoptés en commission des lois. Il a été soutenu par le président de la commission, M. Jean-Luc Warsmann, qui a défendu cette idée dans son rapport au Président de la République sur la simplification du droit au service de la croissance et de l'emploi, remis le 6 juillet 2011 (proposition n° 7 pour le secteur des transports), et par M. Dominique Perben, président de l'Agence de financement des infrastructures de France (AFITF).

Votre rapporteur pour avis, M. Martial Bourquin, considère que cet article additionnel n'a pas sa place dans cette proposition de loi pour des raisons de forme et de fond.

Sur la forme, il ne présente pas de lien avec les dispositions de la proposition de loi initiale, ce qui est contraire à la Constitution comme l'a récemment rappelé le Conseil constitutionnel26(*). Il s'agit donc d'un cavalier législatif, qui n'a pas sa place dans cette proposition de loi.

Par ailleurs, cet article ouvre un débat de fond sur l'évolution du secteur routier qui devrait être abordé dans un texte législatif spécifique. Votre rapporteur pour avis souhaite présenter succinctement les raisons qui rendent inacceptable la proposition des députés.

En premier lieu, cet article empiète volontairement et durablement sur le domaine réglementaire. Or les parlementaires n'ont de cesse de déplorer la propension des lois à traiter de matière réglementaire, la loi devant se concentrer sur les principes et les règles générales. Il est évident que la définition du poids et des dimensions n'appartient pas par nature au domaine de la loi selon la Constitution.

Cette extension du domaine de la loi n'est pas en soi inconstitutionnelle, mais elle n'est pas justifiée. Il revient actuellement au pouvoir réglementaire de fixer les règles en matière de poids et dimensions des camions, qui peut plus facilement les modifier que le pouvoir législatif pour tenir compte de l'évolution juridique et technologique.

LE POUVOIR RÉGLEMENTAIRE A POSÉ LES RÈGLES
RELATIVES AUX POIDS LOURDS DE 44 TONNES

Le décret n° 2011-64 du 17 janvier 2011 relatif au poids total autorisé des véhicules terrestres à moteur a modifié l'article R. 312-4 du code de la route afin d'autoriser sous conditions la circulation des poids lourds de 44 tonnes.

Ce décret autorise le passage de 40 à 44 tonnes de la limite du poids total autorisé en charge des poids lourds :

immédiatement, pour le transport des produits agricoles et agroalimentaires ;

- à la date de mise en application de l'écoredevance poids lourds (taxe poids lourds), soit 2013 selon les informations fournies par le Gouvernement, pour tous les autres produits.

Cette autorisation est assortie de l'obligation d'un sixième essieu pour les transports au-delà de 40 tonnes :

- à compter de 2014 pour les véhicules neufs ;

- pour tous les véhicules à compter de 2019.

En deuxième lieu, cet article ne tient pas compte des conclusions du rapport demandé par la loi dite Grenelle I et relatif l'impact des poids lourds de 44 tonnes à cinq essieux sur l'état des routes. Ce rapport, remis avec retard par le Gouvernement au Parlement, montrait que leur bilan socio-économique est très négatif : il varie entre + 16 et - 41 millions d'euros par an en retenant une hypothèse basse des coûts d'entretien routiers, et - 77 et - 134 millions d'euros dans une hypothèse haute. Ces piètres résultats s'expliquent essentiellement par l'impact très important de ce type de véhicules sur les routes : le surcoût d'entretien des chaussées varie entre 414 et 507 millions d'euros par an.

Par comparaison, l'impact de la généralisation des poids lourds 44 tonnes et 6 essieux est très positif, entre 335 et 406 millions d'euros par an, grâce à des gains nets pour l'entretien des routes oscillant entre 100 et 123 millions d'euros par an. La conservation du patrimoine routier fait l'objet d'une attention particulière de votre commission, qui s'est récemment alarmée de la dégradation du réseau routier27(*).

LE SÉNAT A IMPULSÉ LA RÉFLEXION SUR LE POIDS LOURDS DE 44 TONNES MAIS LE GOUVERNEMENT N'A PAS RESPECTÉ SES ENGAGEMENTS

Lors de l'examen de la loi dite Grenelle I, le Sénat, sous l'impulsion de son rapporteur Bruno Sido, a demandé au Gouvernement un rapport « décisionnel » sur les enjeux et les impacts relatifs :

- d'une part, à la généralisation de l'autorisation de circulation des poids lourds de 44 tonnes ;

- d'autre part, à la réduction de la vitesse à 80 kilomètres/heure pour tous les poids lourds circulant sur autoroute et à leur interdiction de se dépasser sur ces axes.

Ce rapport comportait donc deux volets équilibrés, afin de ne pas encourir les reproches symétriques des défenseurs des poids lourds et des promoteurs des modes de transports alternatifs.

La loi a retenu cette disposition28(*), mais le Gouvernement a tardé à produire ce rapport, qui a été communiqué en deux temps.

Le rapport du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) sur le 44 tonnes a tout d'abord été transmis aux assemblées parlementaires le 19 juillet 2011. Puis le rapport sur les enjeux et les impacts relatifs à la réduction de la vitesse à 80 km/h pour tous les poids lourds circulant sur autoroute et à leur interdiction de se dépasser sur ces axes a été transmis le 12 août 2011.

Le Gouvernement, contrairement aux engagements pris devant le Parlement, a donc pris l'initiative de modifier, le 17 janvier dernier par décret, les règles relatives au poids total autorisé des poids lourds avant même de communiquer les rapports prévus par la loi Grenelle I.

En troisième lieu, cet article envoie un message peu compatible avec les engagements du Grenelle de l'environnement, qui soutient les modes de transport alternatifs à la route. En effet, l'augmentation du tonnage des poids lourds risque de creuser l'avantage comparatif de ce mode de transport par rapport au fret ferroviaire, fluvial et maritime. En outre, le Gouvernement n'a pris aucune mesure réglementaire pour limiter la vitesse des poids lourds sur autoroutes et interdire leurs dépassements sur ces axes.

A court terme, votre rapporteur pour avis souhaite que le Gouvernement réunisse les acteurs professionnels pour étudier l'éventualité d'autres mesures compensatoires que le 6ème essieu et modifie, le cas échéant, le décret du 17 janvier 2011. Il y a urgence car c'est en 2012 que se prennent les décisions d'achat des véhicules pour 2013-2014. En effet, votre rapporteur pour avis a constaté avec surprise que les responsables du secteur du transport routier n'avaient pas été pleinement associés à la rédaction du décret précité. Lors de leur audition devant votre rapporteur le 14 décembre dernier, ils ont indiqué que le sujet du 6ème essieu aurait été introduit au dernier moment par le Ministère sans information préalable ni examen des autres mesures compensatoires possibles.

Ces mesures auraient pu consister à subordonner l'autorisation des camions de 44 tonnes à 5 essieux à la présence d'au moins 4 suspensions pneumatiques, ou à introduire de nouvelles règles pour éviter la surcharge des essieux (la France serait le seul pays en Europe à autoriser la charge à 13 tonnes par essieu, contre 11,5 tonnes dans la majorité des autres pays).

Les acteurs professionnels ont, par ailleurs, souligné les incidences techniques liées à l'obligation d'un sixième essieu, comme la forte diminution de la capacité des réservoirs ou le manque de place pour installer des grues.

A moyen terme, votre rapporteur pour avis souhaite que le Gouvernement présente un projet de loi sur la politique nationale des transports, afin de décliner et actualiser les principes du Grenelle de l'environnement et répondre aux défis de l'industrie française.

Enfin, il appelle également le Gouvernement à oeuvrer pour une harmonisation en Europe pour instituer un camion « européen ». Seule la Grande Bretagne a imposé les 44 tonnes à 6 essieux, ce qui pourrait poser un problème pour la revente des poids lourds français 44 tonnes à 6 essieux, qui sont plus chers que leurs homologues à 5 essieux. Les acteurs professionnels mettent donc en garde contre le risque de créer une réglementation « franco-française » pénalisante pour les entreprises nationales.

En définitive, votre rapporteur pour avis considère qu'il ne revient pas au Parlement de pallier les carences du Gouvernement dans le traitement du dossier du poids lourds de 44 tonnes, en introduisant un article additionnel au détour d'une proposition de loi de simplification du droit.

3. La prorogation de dérogations aux délais maximum de paiement interentreprises

L'article 90 bis, qui résulte d'un amendement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de Mme Catherine Vautrin, d'une part, transpose en droit interne certaines dispositions de la directive 2011/7/UE du 16 février 2011 concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales, d'autre part, proroge les accords interprofessionnels dérogatoires aux délais maximum de paiement pour certains secteurs d'activité « au caractère saisonnier marqué ».

Si le premier volet de cet article additionnel ne soulève pas de difficultés, votre rapporteur pour avis, M. Martial Bourquin, estime que son second volet n'est pas acceptable.

Rappelons que l'article 21 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie prévoit que des accords interprofessionnels sectoriels peuvent instaurer un délai de paiement maximum supérieur au délai légal (on parle d'accords dérogatoires) à trois conditions :

- la motivation par des « raisons économiques objectives et spécifiques à ce secteur » ;

- ces accords doivent prévoir la réduction progressive du délai dérogatoire vers le délai légal et l'application d'intérêts de retard en cas de non-respect du délai dérogatoire ;

- la durée de ces accords ne doit pas dépasser le 1er janvier 2012.

À la fin de 2009, avaient été homologués les accords concernant les secteurs suivants : jouet, bricolage, horlogerie-bijouterie-orfèvrerie-joaillerie, bâtiment et travaux publics, sanitaire-chauffage et matériel électrique, édition du livre, papeterie, fourniture et bureautique, pneumatiques, emballages et bouchages métalliques des conserves alimentaires, médicaments de prescription médicale facultative non remboursables, commerce des animaux de compagnie, produits et accessoires pour animaux de compagnie; deux/trois roues motorisées et quads, jardin amateur; outillage industriel - Quincaillerie industrielle, agrofourniture, agroéquipement, peintures, encres, couleurs, colles et adhésifs, optique lunetterie, tonnellerie, articles de sport, secteur de l'industrie graphique, pêche de loisirs, produits acier pour la construction, pisciculture continentale et marine, compléments alimentaires, commerce de gros de l'outillage automobile, armes et munitions pour la chasse, textile - habillement.

L'ensemble de ces accords représentent environ 20 % de l'économie française.

Or, l'article 90 bis rend à nouveau possible la conclusion d'accords interprofessionnels dérogatoires aux règles sur les délais de paiement à condition :

a) que ces accords concernent des biens et des services déjà couverts par un accord dérogatoire conclu conformément à l'article 21 de la loi de modernisation de l'économie ;

b) qu'il s'agisse de produits ou services dont la vente ou la prestation comporte un « caractère saisonnier particulièrement marqué » ;

c) que ces accords soient limités dans leur durée.

Ces accords doivent être conclus dans les sept mois suivant la publication de la loi et être homologués par décret, qui peut étendre leur application à tous les acteurs dont ils couvrent l'activité.

Votre rapporteur pour avis, qui a auditionné sur ce sujet le Médiateur des relations inter-entreprises, est convaincu qu'il serait parfaitement contreproductif de reconduire les dérogations aux délais de paiement admises par la loi de modernisation de l'économie, alors que les filières professionnelles concernées se sont organisées dans la perspective d'un retour aux délais de droit commun à compter du 1er janvier 2012.

Le critère de « caractère saisonnier particulièrement marqué » se prête à toutes les interprétations, et pourrait conduire, de proche en proche, à détricoter les règles encadrant le crédit inter-entreprises. En toutes hypothèses, il serait parfaitement abusif de voter une mesure aussi lourde de conséquences financières sur la trésorerie des entreprises, nécessitant un débat approfondi, au titre des « diverses mesures d'ordre ponctuel » d'un texte de simplification du droit.

*

* *

La commission des lois du Sénat, saisie au fond de la présente proposition de loi, s'est réunie le mercredi 21 décembre 2011 antérieurement à votre commission pour avis. Elle a examiné deux questions préalables29(*) présentées parallèlement par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste, républicain et citoyen, et par M. Jacques Mézard, président du groupe du rassemblement démocratique et social européen, qu'elle a décidé d'adopter.

S'ils partagent pour l'essentiel les critiques qui peuvent être adressées aux lois de simplification en général, et à la présente proposition de loi en particulier, vos deux co-rapporteurs pour avis n'en tirent pas les mêmes conclusions.

M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis, estime qu'il convient de marquer un coup d'arrêt à la dérive des lois de simplification, et a proposé à la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire d'approuver le principe de la question préalable adoptée par la commission des lois.

M. Hervé Maurey, rapporteur pour avis, considère que la présente proposition de loi constitue un certain progrès par rapport aux textes précédents de simplification du droit, dans la mesure où elle ne réunit que des dispositions concernant les acteurs économiques, et se rapproche ainsi de ce que devrait être une loi de simplification sectorielle. Il estime que le vote d'une question préalable par le Sénat serait une erreur, car cela reviendrait à couper court au débat pour donner directement le dernier mot à l'Assemblée nationale. Les sénateurs renonceraient ainsi définitivement à imprimer leur marque sur ce texte, qui aurait pu être rendu acceptable en supprimant ses articles les plus contestables et en améliorant celles de ses dispositions qui le méritaient.

Réunie le mercredi 21 décembre 2011, sous la présidence de M. Daniel Raoul, la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, après avoir approuvé l'adoption d'une question préalable par la commission des lois, a décidé de ne pas procéder à l'examen des articles dont elle s'était saisie.


* 25 « Dans les conditions prévues par la loi, le président d'une assemblée peut soumettre pour avis au Conseil d'État, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l'un des membres de cette assemblée, sauf si ce dernier s'y oppose ».

* 26 Cf. la décision n° 2011-640 DC du 04 août 2011, relative à la loi modifiant certaines dispositions de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires. Cf également la décision n° 2011-641 DC du 08 décembre 2011 sur la loi relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles.

* 27 Cf. le rapport d'information du groupe de suivi sur l'avant-projet consolidé de schéma national des infrastructures de transport (SNIT), « Le schéma national des infrastructures de transport : des territoires à l'Europe », présidé par M. Louis Nègre, 8 juin 2011, n°592, p.14.

* 28 Cf. l'article 11 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.

* 29 Aux termes de l'article 44 du règlement du Sénat, la question préalable a pour objet de faire décider soit que le Sénat s'oppose à l'ensemble du texte, soit qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération.