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Proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales

8 février 2012 : Simplification des normes ( avis - première lecture )

N° 343

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 février 2012

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur la proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales,

Par M. Jean-Jacques LOZACH,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Marie-Christine Blandin, président ; MM. Jean-Étienne Antoinette, David Assouline, Mme Françoise Cartron, M. Ambroise Dupont, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, M. Jacques Legendre, Mmes Colette Mélot, Catherine Morin-Desailly, M. Jean-Pierre Plancade, vice-présidents ; Mme Maryvonne Blondin, M. Louis Duvernois, Mme Claudine Lepage, M. Pierre Martin, Mme Sophie Primas, secrétaires ; MM. Serge Andreoni, Maurice Antiste, Dominique Bailly, Pierre Bordier, Jean Boyer, Jean-Claude Carle, Jean-Pierre Chauveau, Jacques Chiron, Mme Cécile Cukierman, M. Claude Domeizel, Mme Marie-Annick Duchêne, MM. Alain Dufaut, Vincent Eblé, Mmes Jacqueline Farreyrol, Françoise Férat, MM. Gaston Flosse, Bernard Fournier, André Gattolin, Jean-Claude Gaudin, Mmes Dominique Gillot, Sylvie Goy-Chavent, MM. François Grosdidier, Jean-François Humbert, Mmes Bariza Khiari, Françoise Laborde, Françoise Laurent-Perrigot, MM. Jean-Pierre Leleux, Michel Le Scouarnec, Jean-Jacques Lozach, Philippe Madrelle, Jacques-Bernard Magner, Mme Danielle Michel, MM. Philippe Nachbar, Daniel Percheron, Jean-Jacques Pignard, Marcel Rainaud, François Rebsamen, Michel Savin, Abdourahamane Soilihi, Alex Türk, Hilarion Vendegou, Maurice Vincent.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

779 (2010-2011) 338 et 344 (2011-2012)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La présente proposition de loi de M. Éric Doligé tend à simplifier les normes applicables aux collectivités locales. Ce texte reprend certaines des 268 propositions issues d'un rapport remis par le même auteur au Président de la République le 16 juin 2011.

Comme le rappelle l'exposé des motifs, les 33 articles de la proposition de loi s'articulent autour de cinq grands objectifs :

- une meilleure prise en compte des contraintes des collectivités dans la définition comme dans l'application de la norme ;

- la facilitation du fonctionnement des collectivités à travers une évolution des dispositions du code général des collectivités territoriales ;

- la modernisation du droit de l'urbanisme ;

- la modernisation des dispositions relatives aux compétences des collectivités en matière d'environnement ;

- la simplification de diverses procédures dans le domaine social.

Au sein de ces mesures, trois articles intéressent plus particulièrement la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. Les deux premiers ont justifié qu'elle se saisisse pour avis. Il s'agit :

- d'une part, de l'article 1er, qui prévoit notamment des dérogations aux normes d'accessibilité en raison de contraintes liées à la conservation du patrimoine architectural,

- et, d'autre part, de l'article 2 qui complète le code du sport pour prévoir que le décret et les règlements fédéraux mentionnés à son article L. 131-16 soient soumis à l'avis de la commission consultative d'évaluation des normes.

Enfin, l'examen au fond de l'article 27 a été délégué par la commission des lois, puisqu'il traite des conventions de diagnostic en matière d'archéologie préventive.

Votre rapporteur tient à souligner les deux principales difficultés rencontrées au cours de l'examen de ces articles :

- plusieurs dispositions proposées méritent un examen plus approfondi et des délais supplémentaires pour apprécier leur impact sur la situation des collectivités territoriales. Ainsi en est-il des mesures proposées aux articles 1er et 2 ;

- certaines solutions préconisées, notamment en matière d'archéologie préventive, soulèvent de nouvelles difficultés qui ne manqueraient pas de constituer des contraintes importantes pour les collectivités. Ainsi, même si les sujets retenus par l'auteur de la proposition de loi sont tout à fait pertinents, les solutions qu'il apporte ne répondent pas à l'objectif de simplification.

I. DES DISPOSITIONS QUI PEUVENT ÊTRE SOURCE DE NOUVELLES CONTRAINTES : L'ARTICLE 27 DE LA PROPOSITION DE LOI

L'analyse de l'article 27 illustre ce risque.

Relatif à l'archéologie préventive, il propose une nouvelle rédaction du deuxième alinéa de l'article L. 523-7 du code du patrimoine et vise « à permettre l'aboutissement des conventions de diagnostic dans des délais compatibles avec les opérations d'aménagement ». Comme le soulignaient MM. Yves Dauge et Pierre Bordier dans leur rapport1(*) de juillet 2011 relatif à l'archéologie préventive, la problématique des délais constitue une « épineuse question ». De très nombreuses questions parlementaires - au moins 200 depuis 2003 - ont mis en évidence les coûts et les situations de blocage liés aux retards pris dans la mise en oeuvre des prescriptions de l'État en matière d'archéologie préventive.

Il convient de rappeler que la politique d'archéologie préventive a été définie par la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 afin de mettre un terme à la politique des « fouilles de sauvetage » qui avait pour base la loi du 27 septembre 1941 et consistait à s'opposer à la destruction de sites archéologiques par les travaux concourant à l'aménagement du territoire.

Lorsque la procédure d'archéologie préventive est appliquée jusqu'à son terme (soit dans moins de 2 % des cas), alors deux grandes phases se succèdent : le diagnostic et la fouille.

Comme le rappelait le rapport précité de MM. Yves Dauge et Pierre Bordier, le diagnostic archéologique a pour objet de détecter la présence éventuelle de vestiges archéologiques et d'en caractériser la nature, d'en déterminer la datation et l'état de conservation. Il « vise, par des études, prospections ou travaux de terrain, à mettre en évidence et à caractériser les éléments du patrimoine archéologique éventuellement présents sur le site et à présenter les résultats dans un rapport » (article R. 523-15 du code du patrimoine).

Il est réalisé par l'Institut national de la recherche archéologique préventive (Inrap) ou par un service archéologique de collectivité territoriale agréé par l'État qui conclut ensuite avec l'aménageur une convention relative aux délais et modalités pratiques de réalisation de la prescription (article L. 523-7 du code du patrimoine). L'exécution des diagnostics relève ainsi d'un monopole public et les modalités de désignation de l'opérateur sont organisées par le décret n° 2004-490 du 3 juin 2004 (nouveaux articles R. 523-1 et suivants du code du patrimoine) qui accorde une priorité d'attribution du diagnostic aux services territoriaux agréés sur le territoire desquels l'opération d'aménagement doit avoir lieu. Si aucune collectivité ne décide d'exercer cette compétence, le diagnostic est attribué à l'Inrap. L'établissement public intervient donc en dernier ressort, après exercice de l'option par les services agréés compétents.

Le délai de signature de la convention de diagnostic, visé par l'article 27, soulève quelques difficultés. En effet, beaucoup de délais sont normés, le code du patrimoine prévoyant des durées relativement courtes pour chaque étape de la procédure. Il s'agit par exemple de l'article R. 323-30 qui laisse deux mois à compter de l'attribution du diagnostic, pour que le service agréé de la collectivité ou l'Inrap transmette à l'aménageur un projet de convention. L'article L. 523-7, quant à lui, prévoit que les travaux doivent débuter dans les quatre mois suivant la conclusion de la convention. En revanche, le délai de signature de la convention n'est pas normé. Ainsi constitue-t-il parfois un levier utilisé pour « gagner du temps », notamment par l'Inrap lorsque sa situation financière ne lui permet plus de faire face aux diagnostics prescrits en fin d'exercice comptable. L'absence de signature de la convention empêche de courir le délai de quatre mois précité.

La rédaction actuelle du deuxième alinéa du code du patrimoine est la suivante : « Faute d'un accord entre les parties sur les délais de réalisation des diagnostics, ces délais sont fixés, à la demande de la partie la plus diligente, par l'État ».

La rédaction du deuxième alinéa de l'article L. 523-7 du code du patrimoine proposée par la présente proposition de loi soulève plusieurs difficultés :

- tout d'abord, elle confie un rôle de médiateur et d'arbitre au préfet de département, alors que c'est le préfet de région qui intervient par ailleurs à tous les stades de mise en oeuvre de la politique d'archéologie préventive ;

ensuite, ce texte impose une signature dans les deux mois suivant la réception du projet de convention, sans préciser certaines conditions pourtant essentielles telles que les garanties de libération des terrains concernés, constituant pourtant une information nécessaire à l'arrêt d'une date de début de travaux de diagnostic ;

- enfin, le fait que le préfet de département puisse imposer aux deux parties non seulement les délais mais aussi les dispositions contenues dans la convention peut sembler d'autant plus dangereux que s'il ne tranche pas les différentes questions dans un délai fixé par décret, la prescription est réputée caduque. Cette disposition semble particulièrement critiquable, ce qu'ont souligné toutes les personnes auditionnées sur le sujet par votre rapporteur. En effet, la caducité n'efface pas les vestiges archéologiques dont on présume la présence sur les terrains pour lesquels des diagnostics ont été prescrits. Cela signifie que si l'aménageur débute les travaux et tombe sur des vestiges, alors la loi du 27 Septembre 1941 modifiée portant réglementation des fouilles archéologiques s'appliquera. Son titre III (codifié aux articles L. 531-14 et suivants du code du patrimoine) prévoit qu'en cas de découvertes fortuites, le chantier doit être immédiatement arrêté, les terrains étant considérés comme classés. Compte tenu des insuffisances soulignées précédemment, il est fort probable qu'une telle situation surgisse de façon récurrente. Autant dire que la solution proposée par l'article 27 sera pire en termes de coûts et de perturbations pour les collectivités que ne l'est la situation actuelle. Il faut noter que toutes les dépenses afférentes aux arrêts de chantiers en cas de découvertes fortuites sont à la charge de l'État.

Les représentants du ministère de la culture ont indiqué à votre rapporteur que la réforme de la RAP, adoptée dans le cadre de la loi de finances rectificative du 28 décembre 2011, devrait par ailleurs créer les conditions d'une meilleure diligence dans la mise en oeuvre des diagnostics. En effet, comme l'a annoncé le ministre de la culture, un compte d'affectation spéciale sera créé, permettant ainsi d'améliorer la gouvernance financière de l'archéologie préventive. Les nouvelles modalités de financement, via un compte d'affectation spéciale, devraient prévoir un versement de la RAP, y compris à l'Inrap, à l'issue de la réalisation effective des diagnostics, ce qui n'est pas le cas actuellement puisque l'établissement public gère l'ensemble du produit de la redevance qu'il perçoit en début d'année, les dépenses étant réalisées sans possibilité de planification. Si elles étaient confirmées, les nouvelles contraintes de financement seraient indéniablement un facteur d'accélération de prise en charge des diagnostics, et donc de la signature des conventions.


* 1 Rapport d'information n° 760 (2010-2011) de MM. Pierre Bordier, Yves Dauge : « Archéologie préventive : pour une gouvernance au service de la recherche ».