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Proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales

8 février 2012 : Simplification des normes ( avis - première lecture )

II. DES RÉFORMES QUI MÉRITENT UN EXAMEN PLUS APPROFONDI : LES ARTICLES 1ER ET 2 DE LA PROPOSITION DE LOI

L'analyse des deux articles dont votre commission s'est saisie pour avis met en évidence un besoin de réflexion et d'étude plus approfondi.

L'article 1er, dont la commission s'est saisie pour avis en raison de la prise en compte des contraintes liées à la conservation du patrimoine architectural, appelle plusieurs remarques.

Le II prévoit une modification de l'article L. 111-7-3 du code de la construction et de l'habitat, dont les deux derniers alinéas sont remplacés. La réforme proposée ne soulève pas de difficulté particulière. En effet, le texte prévoit, outre la consultation du conseil national consultatif des personnes handicapées, celle de la commission consultative d'évaluation des normes, prévue à l'article L. 1211-4-2 du code général des collectivités territoriales, lui-même modifié par l'article 2 de la présente proposition de loi. Par ailleurs, les dérogations précisées par décret en Conseil d'État sont de plein droit, tandis qu'ils ne constituent qu'une possibilité dans la rédaction actuelle du code. Enfin, il est précisé que les dérogations sont accordées par le préfet de département, clarifiant ainsi un point de procédure.

Le I, qui pose un principe de proportionnalité et d'adaptation des normes à la taille des collectivités, mériterait en revanche une analyse plus poussée. En effet, s'il n'a pas de portée immédiate puisqu'il indique simplement qu'une loi peut autoriser le préfet de département à prendre des mesures dérogatoires, il prévoit par ailleurs le renvoi à des décrets en Conseil d'État pour préciser, « dans les domaines visés par la loi, les dérogations qui pourraient être accordées ». On peut s'interroger sur la portée d'une telle disposition et sur une liste réglementaire de dérogations aux obligations dans le domaine de la culture, qu'il s'agisse d'archéologie préventive ou de protection des monuments historiques par exemple. Ces décrets doivent-ils être pris à mesure que des lois prévoient expressément des mesures d'adaptation réglementaire, ou bien sont-ils définis en amont afin de proposer un « catalogue » de mesures d'adaptation ? Quels seraient les sujets clés, dans le domaine de la culture, qui, relevant de dispositions réglementaires, pourraient faire l'objet de telles adaptations ? L'examen de cette proposition mériterait des délais supplémentaires compte tenu des enjeux que l'on perçoit.

La commission s'est également saisie pour avis de l'article 2, et plus précisément du II de cet article, qui tend à compléter l'article L. 131-16 du sport afin de soumettre les règlements fédéraux relatifs aux normes des équipements sportifs requises pour la participation aux compétitions sportives, et le décret fixant les conditions de leur entrée en vigueur, à un avis de la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN).

L'article L. 131-16 du code du sport prévoit que les fédérations délégataires édictent :

les règles propres à leur discipline. Il s'agit de la prérogative majeure dont elles disposent qui comprend la définition, en accord bien souvent avec la fédération internationale dont elles dépendent, des règles du jeu applicables à la discipline sportive concernée, des règles d'établissement des classements, des règles d'organisation et de déroulement des compétitions ou épreuves, et des règles d'accès et de participation des sportifs à ces compétitions et épreuves. Ce pouvoir s'étend à l'édiction des normes en matière d'équipements sportifs ;

les règlements relatifs à l'organisation de toute manifestation ouverte à leurs licenciés ;

- et, depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2012-158 du 1er février 2012 visant à renforcer l'éthique du sport et les droits des sportifs, les règlements relatifs aux conditions juridiques, administratives et financières auxquelles doivent répondre les clubs affiliés. Il s'agit en fait principalement des mesures qu'elles souhaiteraient voir mises en oeuvre par les clubs professionnels (« licences clubs » et « fair-play financier » notamment), et qui seraient donc, de facto, de la compétence des ligues professionnelles.

Les pouvoirs des fédérations rencontrent aussi des limites. L'avis du Conseil d'État du 20 novembre 2003 est tout à fait éclairant à cet égard : « les dispositions du I de l'article 17 de la loi susvisée du 16 juillet 1984 permettent au ministre chargé des sports d'attribuer à une fédération agréée la compétence pour établir, dans une discipline déterminée, des règles techniques propres à cette discipline et édicter des règlements relatifs à l'organisation de toute manifestation sportive ouverte à ses licenciés.

Il est loisible à ce titre à cette fédération, sous réserve des compétences dévolues à l'État dans sa sphère d'attribution (...), de définir les normes applicables aux équipements nécessaires au bon déroulement des compétitions sportives, qu'il s'agisse des installations édifiées sur l'aire de jeu ouverte aux sportifs ou de celles qui, tout en étant extérieures à l'aire de jeu, n'en concourent pas moins au déroulement des compétitions dans des conditions d'hygiène, de sécurité et de loyauté satisfaisantes.

En revanche, les exigences dictées exclusivement par des impératifs d'ordre commercial comme celles qui touchent à la contenance minimale des espaces affectés à l'accueil du public pour chaque type de compétition ou la détermination de dispositifs électriques et d'installations ayant pour seul objet de favoriser la retransmission télévisée ou radiophonique des compétitions, excèdent le champ des compétences des fédérations titulaires d'une délégation au titre de l'article 17 de la loi. En ces domaines, elles ne peuvent intervenir que par voie de recommandations dépourvues de caractère obligatoire ».

Le décret n° 2006-217 du 22 février 2006 relatif aux règles édictées en matière d'équipements sportifs par les fédérations sportives a donné une portée réglementaire à cet avis.

Par ailleurs, le pouvoir réglementaire a souhaité mettre en place depuis 2009 une commission d'examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs (CERFRES), placée auprès du ministre des sports.

Conformément aux articles R. 142-1 à R. 142-3 du code du sport, la CERFRES :

- rend un avis sur les projets élaborés par les fédérations ;

- comprend, outre son président désigné par le ministre chargé des sports, dix-huit membres, dont quatre représentants de l'État, cinq représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements sur proposition des associations nationales d'élus locaux, le président du comité national olympique et sportif français ou son représentant, quatre représentants des associations intéressées par les équipements sportifs et deux personnalités qualifiées choisies en raison de leurs compétences dans le domaine des équipements sportifs ;

- et dispose afin de rendre son avis d'une notice d'impact prévue à l'article R. 142-2 du code du sport.

Si ce système de contrôle paraît à la fois simple et cohérent, le rapport de la mission parlementaire de M. Éric Doligé relatif à la simplification de normes applicables aux collectivités locales a néanmoins fait un constat sévère sur l'impact des modifications des normes sportives, avec des évolutions de règlements sans saisine préalable de la CERFRES, une représentation insuffisante des collectivités, la perfectibilité des notices d'impact, des conditions de classement fédéral discutables, des délais d'application peu raisonnables, des jeux d'acteurs complexes et un manque d'accompagnement au niveau local.

C'est la raison pour laquelle M. Éric Doligé proposait à la fois d'augmenter la représentation des élus à la CERFRES (proposition n° 107) et une saisine en amont pour information de la CCEN, en présence des élus de la CERFRES en tant qu'experts (proposition n° 108).

Le II de l'article 2 vise précisément à prévoir que les règlements fédéraux mentionnés à l'article L. 131-16 du code du sport soient soumis à l'avis de la CCEN.

Votre rapporteur estime que cette idée est pertinente du fait même de la composition de la CCEN qui comporte davantage d'élus (15 membres) que de représentants de l'État (7 membres).

La rédaction prévue - ajout d'un nouvel alinéa à l'article L. 131-16 - laisse à penser que cet avis viendrait s'ajouter à celui actuellement donné par la CERFRES, ce qui semble légitime.

Par ailleurs, le cinquième alinéa de l'article L. 131-16 du code précité prévoit un avis du Conseil national des activités physiques et sportives (CNAPS) sur le décret relatif aux conditions d'entrée en vigueur des règlements fédéraux relatifs aux normes sportives. Le II de l'article 2 tend à ajouter un avis de la CCEN sur ce même décret. Votre rapporteur note que le CNAPS a de fait été supprimé et qu'un toilettage législatif serait à cet égard nécessaire.

En conclusion, votre rapporteur considère que le renforcement du contrôle de l'évolution des normes sportives est indispensable.

En effet, bien que ces modifications ne soient en théorie obligatoires que pour les clubs affiliés, qui peuvent éventuellement changer de lieu de pratique (ou de réception pour les matchs), il est souvent compliqué pour les collectivités de priver un club à forte notoriété de participer aux compétitions dans sa commune de résidence ou aux alentours. Elles subissent ainsi une forte pression pour engager des dépenses qui peuvent s'avérer extrêmement élevées.

Il est donc favorable sur le principe au II de l'article 2. Sa bonne application nécessitera cependant de revoir les dispositions réglementaires relatives à la CERFRES et à la CCEN afin que leurs actions soient bien coordonnées. Un avis préalable de la CERFRES pourrait ainsi être prévu, au niveau réglementaire, voire législatif.

Un délai supplémentaire paraît cependant nécessaire afin d'approfondir cette problématique.

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En conclusion, compte tenu des observations formulées précédemment, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de la motion de renvoi en commission adoptée par la commission des lois.