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Projet de loi de finances rectificative pour 2012

23 juillet 2012 : Budget : loi de finances rectificative 2012 ( avis - première lecture )

B. LA LIMITATION DES EXONÉRATIONS DE COTISATIONS SOCIALES SUR LES HEURES SUPPLÉMENTAIRES

L'article 2 vise à réduire les exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires à compter du 1er septembre 2012, en les limitant aux cotisations patronales dans les entreprises de moins de vingt salariés.

A la suite d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale, il prévoit également la suppression de l'exonération fiscale sur les heures supplémentaires réalisées à compter du 1er août 2012. Le Gouvernement avait initialement indiqué vouloir inclure cette mesure dans le projet de loi de finances pour 2013.

En ce qui concerne le volet social, la loi Tepa a prévu une exonération des cotisations salariales sur les heures supplémentaires dont le taux, fixé par décret, s'élève à 21,5 % de la rémunération. Les cotisations patronales bénéficient d'une exonération forfaitaire de 0,50 euro par heure supplémentaire effectuée. L'exonération des cotisations patronales est toutefois portée à 1,50 euro par heure dans les entreprises de moins de vingt salariés. Seule cette dernière exonération serait conservée.

L'article 2 rejoint l'amendement que le Sénat avait adopté lors de l'examen du dernier projet de loi de finances de la sécurité sociale, sur proposition de la commission des affaires sociales.

Ces exonérations représentent un coût de 4,9 milliards d'euros pour les finances publiques, dont 3,4 milliards d'euros pour les exonérations sociales, qui sont compensées par l'Etat.

Les évaluations menées par le Conseil des prélèvements obligatoires et par le Comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, présidé par Henri Guillaume, inspecteur général des finances, ont abouti à des conclusions pour le moins réservées sur ce dispositif.

D'une part, il produirait un effet « ambigu » sur l'emploi, en décourageant certaines embauches au profit du recours aux heures supplémentaires.

D'autre part, il aurait généré un effet d'aubaine important, les avantages fiscaux et sociaux ayant incité les entreprises à officialiser des heures supplémentaires sous-déclarées, voire à déclarer sous forme d'heures supplémentaires des rémunérations jusqu'alors attribuées sous d'autres formes. Un rapport bipartisan de l'Assemblée nationale1(*), adopté en juin 2011, établissait le même constat.

Sur une échelle allant de 0 à 3, le rapport Guillaume a attribué la note 1, donc inférieure à la moyenne, à cette niche sociale particulièrement coûteuse.

Si le recours aux heures supplémentaires peut répondre à une nécessité pour les entreprises, leur subventionnement, à une telle hauteur, n'apparaît pas réellement nécessaire et justifié.

Les entreprises de vingt salariés ou moins représentent 44 % des heures supplémentaires réalisées, mais un tiers seulement de l'emploi. Ces entreprises ont par ailleurs une moindre propension à embaucher des salariés supplémentaires pour faire face à une hausse de leur activité. Il paraît donc légitime de maintenir l'exonération forfaitaire des cotisations patronales, qui s'élève à 1,50 euro par heure travaillée, pour les entreprises de moins de vingt salariés.

S'agissant de la compensation par l'Etat de ces exonérations sociales, elle est effectuée par l'affectation à la sécurité sociale de recettes fiscales.

Le Gouvernement a considéré que la suppression des exonérations devrait logiquement entraîner celle de la compensation. Autrement dit, la suppression des exonérations sera neutre pour les finances de la sécurité sociale. Celle-ci recevra un supplément de cotisations mais perdra, pour un montant équivalent, des recettes fiscales affectées qui reviendront au budget de l'Etat.

La compensation devra toutefois continuer à jouer pour les exonérations qui sont maintenues au profit des très petites entreprises. L'article 2 n'a rien prévu à cet égard, le Gouvernement précisant qu'un nouveau mécanisme de compensation serait proposé dans les textes financiers pour 2013. Il est bien évidemment indispensable qu'un nouveau mécanisme de compensation « à l'euro l'euro » garantissant les ressources de la sécurité sociale soit mis en place.

Par ailleurs, sur les deux années 2010 et 2011, les recettes fiscales affectées à la sécurité sociale ont été inférieures de 341 millions d'euros à la perte de cotisations. L'Etat a ainsi contracté une dette à l'égard de la sécurité sociale. L'article 2 prévoit que cette dette sera apurée en 2012. La commission des affaires sociales souhaite une clarification de la rédaction de l'article sur ce point.


* 1 Rapport d'information n° 4220 (XIIIe législature) de Jean-Pierre Gorges (UMP) et Jean Malot (Soc) sur l'évaluation des dispositifs de promotion des heures supplémentaires, 30 juin 2011.