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Projet de loi de finances rectificative pour 2012

23 juillet 2012 : Budget : loi de finances rectificative 2012 ( avis - première lecture )

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le lundi 23 juillet 2012 sous la présidence d'Annie David, présidente, la commission procède à l'examen du rapport pour avis d'Yves Daudigny sur le projet de loi de finances rectificative pour 2012.

Yves Daudigny, rapporteur général, rapporteur pour avis. - Le projet de loi de finances rectificative pour 2012 a été adopté par l'Assemblée nationale la semaine dernière. Ce texte vise à enrayer la détérioration du solde budgétaire afin de respecter l'objectif de déficits publics de 4,5 % du PIB en 2012. La détérioration tient au ralentissement de la croissance, initialement estimée à 0,3 % au lieu de 1 %, mais aussi à certaines surestimations de recettes de l'Etat ou sous-estimations de dépenses. Ce collectif met également en oeuvre les orientations du nouveau gouvernement, avec de premières inflexions sur la répartition de l'effort contributif et les moyens des politiques publiques.

La commission des affaires sociales s'est saisie pour avis de six articles. Cinq concernent directement des ressources de la sécurité sociale ; le sixième porte sur les conditions d'accès à l'aide médicale d'Etat (AME). Parmi les articles portant sur les ressources, deux visent à revenir sur des mesures adoptées sous la précédente législature et trois vont dans le sens de la réduction des niches fiscales. L'article 1er abroge le mécanisme de la TVA dite sociale voté dans la loi de finances rectificative du 14 mars 2012 et qui devait entrer en vigueur au 1er octobre. Notre commission s'était opposée à cette mesure improvisée quelques semaines avant l'élection présidentielle, dont le gouvernement avait clairement écarté le principe dès le début de législature. La question de la TVA « sociale » ou « compétitivité » méritait à l'évidence une réflexion plus globale sur le financement de la protection sociale et une évaluation plus poussée des incidences macro-économiques. A ce sujet, j'approuve la méthode retenue à l'issue de la conférence sociale, visant à saisir le Haut Conseil du financement de la protection sociale en vue d'une éventuelle réforme en 2013.

Sur le fond, il nous avait paru très hypothétique d'en escompter un impact significatif sur la compétitivité des entreprises françaises, d'autant que la réduction des charges devait s'appliquer aussi bien aux entreprises qui ne sont pas exposées à la concurrence internationale. Nous avions estimé aussi que le transfert de cotisations patronales sur les ménages se traduirait par une ponction immédiate sur le pouvoir d'achat, à la fois malvenue en cette période de croissance à l'arrêt et injuste, frappant davantage les ménages les plus modestes, qui consomment l'intégralité de leurs revenus.

La baisse des cotisations d'allocations familiales, modulée selon le niveau de salaire, devait être compensée par une hausse de 1,6 point du taux normal de TVA et un relèvement de deux points du prélèvement social sur les revenus du capital. L'article 1er abroge le relèvement programmé de la TVA et rétablit le mode actuel de calcul des cotisations d'allocations familiales. En revanche, il maintient le relèvement de deux points du prélèvement social sur les revenus du capital, qui est entré en vigueur au 1er juillet. Il en résultera un surcroît annuel de ressources de 2,6 milliards d'euros.

Je vous proposerai d'approuver cet article, en cohérence avec la position adoptée par la commission il y a cinq mois, d'autant plus qu'il permet à la sécurité sociale de bénéficier d'une recette supplémentaire en faisant contribuer les revenus du capital.

La rédaction initiale de l'article 2 visait à réduire à compter du 1er septembre 2012 les exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires, en les limitant aux cotisations patronales dans les entreprises de moins de vingt salariés. L'Assemblée nationale a modifié l'article pour prévoir la suppression de l'exonération fiscale des heures supplémentaires réalisées à compter du 1er août prochain. En ce qui concerne le volet social, la loi TEPA a prévu une exonération des cotisations salariales sur les heures supplémentaires à hauteur de 21,5 % de la rémunération. Pour les cotisations patronales, l'exonération est forfaitaire et s'élève à 0,50 euro par heure. Elle est toutefois portée à 1,50 euro par heure dans les entreprises de moins de vingt salariés. Seule cette dernière exonération serait conservée.

L'article 2 va dans le sens de l'amendement voté par le Sénat dans le dernier PLFSS, sur proposition de notre commission. Les exonérations représentent un coût de 4,9 milliards d'euros pour les finances publiques, dont 3,4 milliards pour les exonérations sociales, compensées par l'Etat. Or les évaluations menées par le Conseil des prélèvements obligatoires et l'inspection des finances ont abouti à des conclusions pour le moins réservées. Le dispositif aurait un effet ambigu sur l'emploi, en décourageant certaines embauches ; il aurait provoqué un effet d'aubaine important, incitant les entreprises à officialiser des heures supplémentaires jusqu'alors sous-déclarées, voire à déclarer sous forme d'heures supplémentaires des rémunérations jusqu'alors attribuées sous d'autres formes. Un rapport bipartisan de l'Assemblée nationale adopté en juin 2011 établissait le même constat. Sur une échelle allant de 0 à 3, l'inspection des finances a attribué la note 1, donc en dessous de la moyenne, à cette niche sociale particulièrement coûteuse.

Si le recours aux heures supplémentaires peut répondre à un besoin, leur subventionnement, à une telle hauteur, se justifie-t-il ? Le Gouvernement ne le pense pas, sauf pour les très petites entreprises, de moins de vingt salariés, qui représentent 44 % des heures supplémentaires réalisées, mais un tiers seulement de l'emploi. Elles ont une moindre propension à embaucher des salariés supplémentaires pour faire face à une hausse de leur activité. Il paraît donc légitime de maintenir l'exonération forfaitaire des cotisations patronales, qui s'élève à 1,50 euro par heure travaillée.

Un mot sur la compensation par l'Etat de ces exonérations sociales. Celle-ci est effectuée par l'affectation à la sécurité sociale de recettes fiscales. Le Gouvernement a considéré que la suppression des exonérations devait entraîner celle de la compensation. La suppression des exonérations sera donc neutre pour les finances de la sécurité sociale, qui recevra un supplément de cotisations mais perdra des recettes fiscales affectées. La compensation continuera toutefois à jouer pour les exonérations des TPE. L'article 2 n'a rien prévu à cet égard. Le gouvernement a indiqué qu'un nouveau mécanisme de compensation serait proposé dans les textes financiers pour 2013 : je souhaite qu'il précise cet engagement.

Au titre de 2010 et 2011, l'Etat a contracté une dette à l'égard de la sécurité sociale. Les recettes fiscales affectées ont été inférieures de 341 millions d'euros, pour ces deux années, à la perte de cotisations pour la sécurité sociale. L'article 2 prévoit que cette dette sera apurée en 2012. Je vous proposerai un amendement destiné à clarifier la rédaction sur ce point.

Les articles 25, 26 et 27 visent à réduire trois niches sociales. Les revenus immobiliers - revenus fonciers et plus-values - des non-résidents seront soumis aux prélèvements sociaux sur le capital, dès lors qu'ils proviennent d'une source française. Ces revenus sont déjà soumis à l'impôt sur le revenu, il est logique qu'ils contribuent aussi aux dépenses de solidarité de la sécurité sociale. C'est l'objet de l'article 25.

L'article 26 majore le taux des contributions sociales sur les stock-options et les attributions gratuites d'actions. La contribution patronale initiale sera portée de 14 à 30 % ; la contribution salariale, due à la cession des titres, de 8 à 10 %. Ces avantages, très inégalement répartis et généralement attribués aux salariés les mieux rémunérés, supportent aujourd'hui des prélèvements sociaux anormalement inférieurs à ceux applicables aux salaires.

Enfin, l'article 27 majore le forfait social à la charge de l'employeur sur les avantages accessoires aux salaires qui ne sont pas soumis à cotisations sociales mais sont assujettis à la CSG - intéressement et participation, épargne retraite et prévoyance, jetons de présence. Depuis l'instauration du forfait social en 2009, le taux a été progressivement passé de 2 à 8 %. Il est proposé de le porter à 20 %, sauf pour la prévoyance complémentaire, pour lesquelles le taux de 8 % serait maintenu. L'Assemblée nationale a anticipé d'un mois, en la fixant au 1er août, l'entrée en vigueur de cette mesure.

Les dispositifs entrant dans l'assiette du forfait social sont surtout utilisés par les grandes entreprises, offrant les salaires les plus élevés. L'assiette du forfait social évolue de manière particulièrement dynamique. Entre 1999 et 2007, les sommes versées au titre de l'épargne salariale ont été multipliées par plus de deux alors que la masse salariale augmentait de moins de 40 %. L'écart de prélèvement favorise très certainement un effet de substitution, au détriment des salaires. La Cour des comptes et l'inspection des finances ont suggéré de réduire ces niches sociales ; le Sénat avait du reste, dans le dernier PLFSS, adopté des amendements sur les stock-options et le forfait social.

La Cour des comptes a proposé de porter le taux du forfait social à 19 %, soit à peu près l'équivalent des cotisations patronales d'assurance maladie et d'allocations familiales. De la même façon à l'article 27, il est proposé de retenir un taux de 20 %, qui garantit une plus juste participation au financement de la sécurité sociale sans menacer l'attrait de ces dispositifs, le taux global de prélèvement demeurant très inférieur à celui opéré sur les salaires.

Ces trois mesures vont dans le sens d'une limitation dont la nécessité a été soulignée notamment par la Cour des comptes - le mouvement avait du reste été amorcé sous la précédente législature pour certains dispositifs. Elles reprennent pour partie les votes du Sénat dans le dernier PLFSS. Je vous proposerai un article additionnel portant sur l'assujettissement des indemnités de rupture les plus élevées - les « parachutes dorés » - en reprenant un amendement que notre Haute Assemblée avait adopté en novembre dernier.

Parmi les cinq mesures que je viens d'exposer, celle relative aux exonérations sociales sur les heures supplémentaires n'aura pas d'incidence financière sur la sécurité sociale, la compensation étant réduite à due concurrence. Les quatre autres, réduction de trois niches sociales et maintien de la hausse de deux points du prélèvement social sur les revenus du capital, auront un impact financier très sensible : 1,5 milliard de recettes supplémentaires dés 2012 et 5,5 milliards par an à compter de 2013.

L'essentiel des ressources ira à la branche vieillesse, pour un montant d'environ 4,5 milliards par an, réparti entre la Cnav et le fonds de solidarité vieillesse. On prévoit, je le rappelle, un maintien d'un déficit structurel de 10 milliards par an pour cette branche, à l'horizon 2020. Avec le relèvement progressif des cotisations d'assurance vieillesse de 0,5 point en 2016, qui fait plus que compenser les mesures relatives à la retraite anticipée à soixante ans, ce seront plus de 5 milliards de recettes nouvelles pour l'assurance vieillesse, soit une contribution significative à la réduction du déficit. La branche famille bénéficiera d'un surcroît de ressources de 400 millions par an, qui couvrira la majoration de l'allocation de rentrée scolaire - environ 372 millions d'euros. Un peu plus de 500 millions se répartiront entre les autres branches. Un redressement des finances sociales est ainsi amorcé, l'effort portant sur des revenus trop peu sollicités et des niches de plus en plus difficiles à justifier.

J'en viens à l'article 29 sur l'aide médicale d'Etat. L'AME assure l'accès aux soins des étrangers en situation irrégulière sous une double condition de résidence ininterrompue en France de plus de trois mois - à l'exception des mineurs, pour lesquels aucune condition de résidence n'est exigée - et de ressources inférieures au seuil d'admission à la CMU-c, 648 euros mensuels. Elle est accordée pour une période d'un an renouvelable. Il s'agit d'un principe très ancien inscrit dans notre droit sous la Révolution et confirmé dans une loi de 1893. L'article 29 revient sur deux dispositions adoptées fin 2010 par amendement à l'Assemblée nationale : acquittement, pour les bénéficiaires majeurs, d'un droit de timbre annuel de 30 euros ; agrément préalable de l'assurance maladie pour les soins hospitaliers coûteux - plus de 15 000 euros - et non urgents. En revanche, l'article 29 maintient une troisième disposition adoptée en 2010 excluant du panier de soins AME les frais relatifs aux cures thermales et à l'assistance médicale à la procréation. En 2010, le Sénat avait rejeté tant le droit de timbre que la procédure d'agrément, sur proposition du rapporteur pour avis de la mission « santé », Alain Milon. Notre argument de l'époque est précisément celui qu'invoque le gouvernement. Pourquoi retarder des soins qui seront en tout état de cause réalisés, au risque de conséquences préjudiciables pour l'état de santé du patient et le coût définitif des soins ? Cette suspicion d'abus n'est pas justifiée : un rapport de l'Assemblée nationale de juin 2011 a relativisé la croissance des dépenses d'AME et a démontré que la hausse résultait de facteurs bien identifiés, notamment le mode de facturation à l'Etat par les hôpitaux. La suppression du droit de timbre privera l'Etat d'une recette de 5,2 millions par an. Quant à l'agrément préalable, ses initiateurs en attendaient 1 million d'économies par an, montant non vérifié.

L'impact financier direct de l'article 29 est donc mesuré. Comme la commission en 2010, je pense en outre que les obstacles administratifs ou financiers instaurés pour l'accès aux soins peuvent in fine engendrer des surcoûts. Je vous propose donc un avis favorable sur cet article 29.

Catherine Procaccia. - Bon nombre des dispositions de ce texte ne nous conviennent pas. En particulier l'abrogation des exonérations sociales sur les heures supplémentaires, qui pénalisera, dans les entreprises, les salariés les plus modestes : ceux qui gagnent le plus, les cadres supérieurs, étant soumis au forfait-jour, ne sont pas touchés. Et les entreprises ne sont pas les seules concernées, comme vous le laissez à penser : que faites-vous des enseignants et du personnel des collectivités ? En dépit du tour idéologique que vous donnez ainsi à votre présentation, j'observe qu'il vous faut bien donner un satisfecit au précédent gouvernement pour avoir relevé le prélèvement social sur les revenus du capital.

L'intéressement et la participation, Mme Debré ne me démentirait pas, sont faits pour associer les salariés aux efforts de l'entreprise vers plus de compétitivité. Or, augmenter les cotisations, c'est réduire, pour les grandes entreprises qui en distribuent, la progression de ces revenus qui sont distribués à tout le personnel et sont proportionnellement plus importants pour les faibles salaires.

Une question sur les attributions gratuites d'actions : lorsque c'est aux salariés qu'elles bénéficient, rien n'est-il donc prévu pour moduler le taux en fonction du niveau de rémunération ?

La suppression de la franchise sur l'aide médicale d'Etat est conforme au programme du Président de la République mais je comprends mal, en revanche, la suppression de l'agrément préalable pour les soins hospitaliers coûteux. Quid des assurés ordinaires, qui y sont soumis ? A suivre votre logique, il faudrait supprimer la procédure pour tout le monde. Quant au problème de la facturation par les hôpitaux, entendez-vous faire des propositions pour y remédier ? Pour ma part, je déposerai un amendement sur ce point.

Je voterai, vous l'aurez compris, contre les conclusions de votre rapport.

Ronan Kerdraon. - Je remercie notre rapporteur général pour la qualité de son argumentation. Les six articles qui relèvent de notre commission répondent aux engagements de campagne du candidat François Hollande. On y retrouve le principe qui désormais nous guidera : concilier justice sociale et efficacité économique.

La fin des exonérations de cotisations sur les heures supplémentaires est, de ce point de vue, une mesure emblématique. Le Gouvernement entend privilégier l'emploi plutôt que subventionner le chômage. Nous nous en réjouissons, d'autant que les entreprises de moins de vingt salariés ne seront pas touchées. Les enseignants, madame Procaccia ? Je l'ai été et puis vous dire que les couples de professeurs sont nombreux : pour un foyer, les heures supplémentaires représentent jusqu'à huit ou neuf heures hebdomadaires, soit l'équivalent d'un demi poste, ou d'un poste d'agrégé avec les décharges de service attachées. Autant dire que le précédent gouvernement a cherché à faire ainsi des économies : c'est encore une forme de révision générale des politiques publiques (RGPP).

Nous nous réjouissons de la suppression de la TVA sociale, adoptée dans la précipitation en mars dernier pour n'entrer en vigueur qu'en octobre, et qui aurait pesé sur le pouvoir d'achat de nos concitoyens sans empêcher en rien les délocalisations. Nous nous félicitons, de même, de la hausse du forfait social et de la contribution sur les stock-options.

Quant à la franchise de 30 euros qui avait été instituée pour l'accès à l'aide médicale d'Etat, elle allait bien dans le sens de l'ensemble des dispositions de la loi de 2011 sur l'immigration, qui interdisait aux centres communaux ou intercommunaux d'action sociale de recevoir les dossiers. Sa suppression est une excellente mesure.

Notre groupe votera des deux mains ce texte qui décline les engagements du Président de la République.

Hervé Marseille. - On était en droit d'attendre, compte tenu des enjeux, des mesures d'une autre ampleur. La suppression des exonérations sur les heures supplémentaires va pénaliser les neuf millions de salariés qui en bénéficiaient. Enseignants inclus, à l'heure du gel des salaires. Ce sont quatre salariés sur six qui vont ainsi pâtir de cette disposition.

Catherine Génisson. - Pensez à ceux que cette exonération condamne au chômage !

Hervé Marseille. - Il est vrai que vous maintenez l'exonération dans les entreprises de moins de vingt salariés, mais que signifie ce seuil ? Pour employer trente ou cinquante salariés, n'en est-on pas moins une PME ? Où est la rationalité ? On ne peut pas d'un côté déplorer leur situation fâcheuse et les charges qui pèsent sur elles et les pénaliser ainsi.

Quant à la hausse du forfait social, les lettres de témoignage que nous recevons, émanant de salariés des PME qui bénéficiaient du dispositif, sont éloquentes : ils vont perdre des avantages.

Annie David, présidente. - L'avantage demeurera.

Hervé Marseille. - Pas dans un certain nombre de cas.

Pour toutes ces raisons, nous ne pourrons pas voter ce texte.

Muguette Dini. - Le groupe centriste, qui a toujours milité en faveur de la TVA sociale, estimant même que la hausse de 1,6 % prévue par le précédent gouvernement restait insuffisante, ne peut souscrire à sa suppression.

Ce texte entend alourdir la participation des « riches » à l'effort collectif. Soit, mais il nous semble qu'il touche beaucoup les classes moyennes, voire les ménages modestes. Ainsi, pour nombre de nos concitoyens, l'augmentation de la cotisation d'assurance vieillesse, aussi modérée soit-elle, se fera sentir : 0,5 %, répété sur quatre ou cinq ans, ce n'est pas rien.

Quant au seuil de vingt salariés retenu pour le maintien de l'exonération Tepa, il n'appelle qu'une observation : ces PME ne sont pas près d'embaucher le vingt et unième...

Enfin, ce collectif n'agit que sur les recettes. Où sont les économies en dépense ? Nous ne pouvons être d'accord.

Isabelle Pasquet. - Le groupe CRC a toujours dénoncé une politique ne visant qu'à réduire les dépenses sans jamais agir sur les recettes. Il se réjouit donc de voir ce Gouvernement s'engager dans la recherche de nouvelles recettes. Surtout lorsque l'on sait combien la part de richesses qui revient aux salaires a reculé au bénéfice de celle reversée à la finance.

La suppression de la TVA sociale, qui aurait pesé sur les ménages, est une bonne chose. La charge pour les entreprises ? Il serait temps de regarder de près celle que fait peser sur elles le coût de la finance.

La suppression du droit de timbre sur l'AME est bienvenue : on sait les risques sanitaires qui découlent d'un renoncement à se soigner.

Nous proposerons des amendements pour aller plus loin dès ce collectif.

Annie David, présidente. - Nos débats font apparaître des divergences qui ne datent pas d'hier, notamment sur l'intéressement et la participation. Mais n'est-ce pas le propre de la démocratie ?

Yves Daudigny, rapporteur général, rapporteur pour avis. - Ce collectif vient corriger des dispositifs particulièrement injustes, et rendre des recettes à notre système de protection sociale, que le manque de financement met, année après année, en péril.

Il n'est pas ici prévu, madame Procaccia, de régime spécifique pour les attributions d'actions gratuites inférieures à un certain plafond.

La présentation que vous avez faite de l'agrément préalable me surprend, car vous savez bien qu'il n'existe pas pour le commun des assurés : l'entente préalable est tout autre chose, puisqu'elle n'existe que pour les interventions de confort, les soins dentaires et le transport sanitaire, jamais pour une intervention chirurgicale. Or, le forfait AME prévoyait un agrément pour toute intervention à l'hôpital d'un coût supérieur à 15 000 euros. Si donc il y a lieu de parler de discrimination, c'était bien l'agrément lié à l'AME qui en créait une.

Catherine Procaccia. - Que faites-vous des soins dentaires ?

Yves Daudigny, rapporteur général, rapporteur pour avis. - L'agrément va bien au-delà, soyez honnête. Votre appréciation aurait mérité un peu de nuance.

Merci à M. Kerdraon de son soutien.

M. Marseille évoque le pouvoir d'achat. Mais l'exonération des heures supplémentaires représentait une dépense de 4,2 milliards d'euros au profit de certains salariés, quand ce projet de loi de finances entend rendre 10,6 milliards au profit de tous les Français. La TVA sociale, particulièrement injuste, aurait pénalisé les ménages les plus modestes, qui consomment tout leur revenu. On leur rend ici un peu de pouvoir d'achat. Votre argument n'est pas recevable si l'on remet ainsi les choses en perspective.

La TVA sociale n'est pas pour nous, madame Dini, le Président de la République s'en est largement expliqué, le bon moyen, techniquement, pour rendre de la compétitivité à nos entreprises. Et votre groupe l'estimait inopérant !

Si nous avons fixé à 20 % le forfait social, monsieur Marseille, c'est pour le faire équivaloir au taux de cotisations sociales qui n'ouvrent pas de droits individuels, comme les cotisations d'allocations familiales ou d'assurance maladie. C'est une valeur de référence. La Cour des comptes proposait 19 % : nous ne nous en écartons guère. Vous trouverez dans le rapport écrit des précisions sur le sujet - le forfait social est pour les entreprises l'équivalent de la CSG payée par les salariés, il est donc logique qu'il soit à la même hauteur que d'autres cotisations. Et cela ne détruit aucun avantage. Au-delà, on est en droit de s'interroger sur la part qui revient au salaire dans la rémunération, au regard des avantages accessoires, non soumis à cotisations, qui tendent à augmenter plus vite.

Pas d'économies sur les dépenses, dites-vous, madame Dini ? Mais supprimer des niches, n'est-ce pas mettre fin à une dépense fiscale ? Quant aux réformes de structure, chacun comprendra qu'elles ne pouvaient trouver place dans ce collectif d'été.

Annie David, présidente. - Monsieur le rapporteur général, nous en venons à l'examen de vos amendements.

Article 2

Yves Daudigny, rapporteur général, rapporteur pour avis. - Mon amendement porte sur l'alinéa 34 de cet article, relatif au reversement des sommes dues par l'Etat à la sécurité sociale au 31 décembre 2011, soit 341 millions d'euros. La rédaction initiale peut laisser supposer qu'il vient en déduction totale ou partielle d'autres compensations. La rédaction que je vous propose lève l'ambiguïté.

La commission adopte l'amendement.

Article additionnel après l'article 25

Yves Daudigny, rapporteur général, rapporteur pour avis. - Cet amendement concerne les « parachutes dorés ». Il vise à abaisser à dix fois la valeur du plafond de la sécurité sociale, contre trente précédemment, le seuil déclenchant l'assujettissement dés le premier euro des indemnités de rupture les plus élevées à la CSG, à la CRDS et aux cotisations sociales. Le Sénat avait déjà voté en ce sens dans le PLFSS pour 2012. Le seuil serait ainsi porté de 1 091 160 à 363 720 euros.

Catherine Procaccia. - J'y suis défavorable : passer d'un million d'euros à 300 000, cela manque de nuance !

La commission adopte l'amendement.

La commission donne un avis favorable à l'adoption des dispositions du projet de loi de finances rectificative dont elle s'est saisie pour avis sous réserve des deux amendements qu'elle a adoptés.