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Projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

23 octobre 2012 : Finances publiques ( avis - première lecture )

C. DES MÉCANISMES DE PROGRAMMATION PLUS SATISFAISANTS, À CONDITION DE MIEUX INTÉGRER LES FINANCES SOCIALES

Le présent projet de loi organique permet de réelles avancées pour garantir la crédibilité des lois de programmation des finances publiques et l'atteinte de l'objectif de moyen terme des finances publiques.

1. L'éclairage utile d'un Haut Conseil des finances publiques indépendant, qui doit néanmoins appréhender la spécificité des finances sociales

Conformément au traité budgétaire sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union européenne, qui prévoit la vérification par des comités indépendants des règles chiffrées, et un mécanisme de correction en cas d'écart important par rapport aux engagements pluriannuels des finances publiques, le présent projet de loi organique prévoit la création d'un Haut Conseil des finances publiques (chapitre II du présent projet de loi).

Il s'agit, pour chaque texte financier, de savoir, sur la base de l'avis d'un tiers indépendant, si l'objectif de moyen terme (solde structurel) prévu par le traité est susceptible d'être respecté, et, dans le cas où la trajectoire des finances publiques s'en écarte, quelles corrections il convient de mettre en oeuvre.

Le Gouvernement n'a pas retenu l'hypothèse d'un comité totalement distinct de toute institution existante. Il a privilégié la création d'un comité placé auprès de la Cour des comptes. Son indépendance sera déterminante, car c'est d'elle qu'il tirera la légitimité pour intervenir dans le débat public.

Le Haut Conseil serait doté de prérogatives extrêmement larges. Il serait responsable du contrôle du respect des règles chiffrées fixées par les lois de programmation des finances publiques, en conformité avec l'objectif de moyen terme exprimé en termes de solde structurel. Il exprimerait un avis sur les prévisions macro-économiques associées.

Le Haut Conseil serait ainsi susceptible de formuler publiquement, pour la totalité des textes financiers, un avis sur les hypothèses macro-économiques et, pour les projets de loi de finances, sur le respect de la trajectoire pluriannuelle des finances publiques.

A ce titre, pour la sphère sociale, il interviendrait en amont des projets de loi de financement de la sécurité sociale de l'année et des éventuels projets de loi de financement rectificative de la sécurité sociale sur les hypothèses de croissance. Il pourrait se prononcer sur les objectifs pluriannuels de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et sur l'évolution pluriannuelle de l'Ondam, dans le cadre de l'examen des projets de loi programmation.

Dès lors, il n'est pas impossible que sa mission ne finisse par absorber le rôle du comité d'alerte de l'assurance maladie1(*) chargé d'examiner la crédibilité de l'Ondam déterminé par le projet de loi de financement de la sécurité sociale et de détecter d'éventuels dépassements en cours d'exercice.

Il apparaît donc indispensable que le Haut Conseil ait en son sein des membres dotés d'une grande compétence dans le domaine des finances sociales, au regard des particularités des dépenses sociales, de la spécificité de leur pilotage et de leur régulation. Rien n'indique en l'état actuel du projet de loi organique que tel sera le cas.

Outre le Premier président de la Cour des comptes, qui en assurerait la présidence, le Haut Conseil serait composé de quatre magistrats de la Cour des comptes et de quatre personnalités respectivement nommées par le Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat et les présidents des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat en raison de leurs compétences dans le domaine des prévisions macro-économiques et des finances publiques. Ces personnalités seraient entendues avant leur nomination définitive par la commission des finances de l'assemblée concernée.

En outre, serait membre de droit le directeur général de l'Insee.

Un dernier membre serait nommé par le président du conseil économique, social et environnemental, lui aussi en raison de ses compétences dans le domaine des prévisions macro-économiques et des finances publiques.

Les commissions des affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat ne disposeraient d'aucun pouvoir de nomination, alors que les administrations de sécurité sociale représentent 46,5 % des dépenses publiques et 54,4 % des prélèvements obligatoires. Pour votre commission des affaires sociales, cette situation n'est pas acceptable. Elle vous propose donc un amendement tendant à donner un pouvoir de nomination au Haut Conseil des finances publiques pour les présidents des commissions des affaires sociales.

Les personnalités nommées par le Parlement seraient entendues avant leur nomination définitive, conjointement par les commissions des affaires sociales et des finances de chaque assemblée.

Outre son président, le Haut Conseil comporterait donc douze membres.

Enfin, afin que le Haut Conseil puisse se prononcer chaque année efficacement sur le respect de la trajectoire pluriannuelle des finances publiques et de l'objectif de moyen terme, votre commission propose dans un amendement que celui-ci formule un avis, non seulement sur la cohérence du projet de loi de finances, mais aussi sur celle du projet de loi de financement de la sécurité sociale, curieusement oublié dans le texte actuel.

2. Les administrations de sécurité sociale hors du champ du PLFSS : la « boîte noire » de la programmation des finances publiques

L'annexe au projet de loi de programmation des finances publiques 2012-2017 présente des avancées indéniables en termes d'informations. Elles permettent de mieux documenter la programmation et d'en étayer les hypothèses sous-jacentes. Le présent projet de loi organique apporte des précisions bienvenues au contenu de cette annexe (article 5). Il précise, comme cela est déjà le cas, que l'annexe est soumise à l'approbation du Parlement.

Dans le cadre de son analyse sur le projet de loi de programmation 2012-2017, votre commission des affaires sociales a toutefois été amenée à constater l'existence d'une véritable « boîte noire » dans les perspectives financières lorsqu'il s'agit de connaître la trajectoire pluriannuelle des administrations de sécurité sociale, pour celles situées hors du champ du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il s'agit pour l'essentiel des régimes complémentaires et de l'assurance chômage.

Comme le montre le projet de loi de programmation des finances publiques 2012-2017, ces administrations apporteraient une contribution décisive à l'amélioration du solde des administrations de sécurité sociale sans que le niveau de cette contribution, ses déterminants et sa décomposition pour les principaux organismes aient été portés à la connaissance du Parlement. L'information n'existe qu'à titre rétrospectif dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances, et prévu à l'article 50 de la LOLF.

Un amendement de votre commission des affaires sociales vise donc à compléter l'annexe pour mieux mesurer les hypothèses sous-jacentes de l'évolution pluriannuelle des recettes, des dépenses et du solde des administrations de sécurité sociale hors champ du PLFSS.

3. Un enrichissement souhaitable des lois de programmation par des objectifs sur les dépenses de famille et de vieillesse

Au-delà de l'annexe, qui contient des informations utiles sur les finances sociales, les lois de programmation des finances publiques, telles qu'elles sont définies par le présent projet de loi de programmation (article 2), ne prévoient de vote du Parlement que sur l'objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ainsi que sur l'objectif national des dépenses d'assurance maladie de l'ensemble de ces régimes.

Le Parlement n'est en revanche pas invité à se prononcer sur les perspectives pluriannuelles des dépenses de vieillesse et de famille, qui sont pourtant incluses dans l'objectif global de dépenses.

Il pourrait, au moins, examiner, dans l'annexe au projet de loi de programmation, les projections pluriannuelles de dépenses de ces deux régimes. Grâce à ses rapporteurs, votre commission des affaires sociales pourrait apporter un avis et une expertise utiles pour conforter la crédibilité de la loi de programmation.

L'ajout d'objectifs pluriannuels de dépenses pour les branches vieillesse et famille en annexe à la loi de programmation serait de nature à donner de la visibilité aux gestionnaires de ces régimes.

Les dépenses de vieillesse ont par définition des déterminants de long terme qui facilitent leur programmation, une fois les grands arbitrages politiques rendus2(*). Si un dérapage dans les objectifs pluriannuels de dépenses devait être constaté en cours de programmation, il ne pourrait provenir que de l'élaboration de prévisions de dépenses insincères. En tant que tel, l'examen par le Parlement d'un objectif pluriannuel de dépenses serait donc une puissante incitation à améliorer la prévision pluriannuelle pour la branche vieillesse, ainsi que le chiffrage des réformes dans ces deux domaines.

S'agissant de la famille, la construction de l'évolution tendancielle et des mesures d'ajustement (positives ou négatives) ne présente pas de difficultés techniques majeures. Un objectif national de dépenses d'allocations familiales ne serait pas beaucoup plus compliqué à gérer que l'Ondam : on peut envisager un calendrier et des mécanismes de revalorisation des prestations compatibles avec un pilotage infra-annuel, les paramètres de telle ou telle prestation pourraient être modifiés en fonction des objectifs de dépenses. Les crédits d'action sociale ne sont pas très différents des crédits d'intervention du budget de l'Etat et pourraient faire l'objet de mise en réserve en début d'année. Il faudrait en revanche revoir l'architecture des conventions d'objectifs et de gestion pour s'inscrire dans un nouveau dispositif d'enveloppe déterminée ex ante.

Il s'agirait donc de franchir un nouveau pas dans la bonne gouvernance des finances sociales tout en laissant encore une forte marge de manoeuvre aux gestionnaires, compte tenu des montants en cause.

Si l'annexe B au projet de loi de financement de la sécurité sociale donne déjà des orientations pluriannuelles pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, ses informations ne sont pas de même nature que la disposition qui serait introduite en annexe de la loi de programmation3(*). Les prévisions pluriannuelles jointes au PLFSS présentent l'avantage et l'inconvénient d'être des programmations glissantes, tandis que les objectifs en loi de programmation constituent une trajectoire « fixe » particulièrement importante pour garantir l'atteinte de l'objectif de moyen terme du Gouvernement.

Une telle proposition, reprise par votre commission des affaires sociales, n'est pas nouvelle : un rapport Igas-IGF sur « l'articulation entre les finances de l'Etat et les finances de la sécurité sociale » proposait, dès 2007, de définir des objectifs de dépenses pluriannuels pour la branche famille. Notre ancien collègue Alain Vasselle, alors rapporteur général, dans son avis sur le projet de loi de programmation des finances publiques 2009-2012, avait invité à réfléchir à l'utilité de fixer un objectif de progression des dépenses de vieillesse.


* 1 Créé par l'article 40 de la loi du 13 août 2004 portant réforme de l'assurance maladie, le comité d'alerte est composé du secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale, du directeur général de l'Insee et d'une personnalité qualifiée nommée par le président du Conseil économique et social.

* 2 Ils le seront en 2013 après concertation avec les partenaires sociaux.

* 3 D'autant que ces annexes sont disponibles à l'automne, alors que le projet de loi de programmation des finances publiques peut être examiné à tout moment au cours de l'année et doit donc être pourvu de son propre « appareil d'information ».