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Projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

23 octobre 2012 : Finances publiques ( avis - première lecture )

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mardi 23 octobre 2012, sous la présidence de Mme Annie David, présidente, la commission examine le rapport pour avis de M. Yves Daudigny, sur le projet de loi organique n° 43 rectifié (2012-2013) relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

EXAMEN DU RAPPORT

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - C'est le souci de garantir la participation de notre commission des affaires sociales à la définition des grands équilibres financiers du pays qui m'a conduit à m'intéresser à ce projet de loi organique.

Le Parlement a autorisé la ratification du Traité budgétaire européen le 11 octobre dernier.

Par celui-ci, notre pays s'engage à présenter un excédent ou un équilibre du solde des administrations publiques défini comme un déficit structurel inférieur à 0,5 point de PIB, c'est-à-dire sans prise en compte des éléments conjoncturels. Interprétant le Traité dans sa décision du 9 août 2012, le Conseil constitutionnel a considéré que sa transcription en droit interne pouvait se faire « au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles » ou de dispositions « dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon ». Le Gouvernement a ainsi retenu, non l'option de la révision de la Constitution mais celle d'un projet de loi organique venant compléter les lois organiques relatives aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale.

Si l'étude d'impact juge que le présent projet de loi organique « ne modifie qu'à la marge le contenu des projets de loi de finances, en introduisant un article liminaire » et qu'il a « une incidence marginale sur le PLFSS », elle souligne aussi que le texte modifie les modalités de gestion des finances publiques en France et « présente une réforme complète de la procédure budgétaire, à tous les stades ». Loi de procédure induisant des bouleversements significatifs, elle est à la fois source de satisfactions et de risques.

Les mécanismes proposés qui réforment la programmation des finances publiques et en renforcent la crédibilité sont satisfaisants, à condition de mieux intégrer les finances sociales comme proposé par trois amendements que je vous soumettrai. Le premier vise à conférer aux présidents des commissions des affaires sociales des assemblées un pouvoir de nomination au Haut Conseil des finances publiques. Alors que cette instance est chargée d'éclairer le Gouvernement et le Parlement, y compris sur les objectifs pluriannuels de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et sur l'évolution pluriannuelle de l'Ondam, il n'est en effet pas acceptable que le texte actuel n'y assure pas la présence de bons connaisseurs des finances sociales et de leurs spécificités. Le deuxième vise à combler la lacune laissée par une boîte noire dans la programmation, constituée par les administrations de sécurité sociale situées hors du champ du PLFSS. Enfin, alors que les lois de programmation pluriannuelles fixeront l'évolution de l'objectif de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et de l'Ondam de l'ensemble de ces régimes, il vous est proposé de pouvoir également examiner les perspectives de dépenses des branches vieillesse et famille. Cette meilleure information permettra à notre commission d'être davantage impliquée dans ce débat qui se tiendra en amont du PLFSS.

L'essentiel des risques du projet de loi organique tient à l'article 6 prévoyant que la vérification, par le Parlement, du respect des engagements du Gouvernement pour l'ensemble des finances publiques se fera au travers du projet de loi de finances. Celui-ci comportera un article liminaire présentant un tableau de synthèse des comptes de l'ensemble des administrations publiques : l'Etat, les collectivités locales et la sécurité sociale. Par cette disposition, le texte opère un glissement. Implicitement, le projet de loi de finances deviendrait un projet de loi annuel des finances publiques, occultant de ce fait l'importance des projets de loi de financement de la sécurité sociale. Pourtant, rien de tel n'est prévu par la Constitution au sujet du projet de loi de finances et le projet de loi organique n'entend pas supprimer le PLFSS. Certes, le projet de loi de finances est le premier des textes financiers à être examiné à l'automne à l'Assemblée nationale et le dernier à être voté au Sénat mais il prend ici une ampleur jamais vue, les députés ayant même prévu qu'un rapport annexé au projet de loi de finances présentera les dépenses, les recettes, les soldes et l'endettement des régimes obligatoires de base et des autres organismes relevant de la catégorie des administrations publiques de sécurité sociale. En outre, le projet de loi de règlement deviendrait, au printemps, l'occasion pour le Haut Conseil de vérifier d'éventuels écarts importants - au sens du traité - entre les projections pluriannuelles des finances publiques et l'exécution passée, pour l'ensemble des administrations publiques. Au final, un déplacement de curseur du projet de loi de financement de la sécurité sociale vers le projet de loi de finances réduirait à la portion congrue notre rôle en matière de finances sociales.

C'est pourquoi je vous propose de prévoir que le projet de loi de financement de la sécurité sociale contienne lui aussi un article liminaire retraçant le solde effectif et structurel de l'ensemble des administrations de sécurité sociale, au regard de la programmation pluriannuelle. Ainsi, notre commission pourra se saisir des questions de finances sociales qui l'intéressent directement. Puis, au printemps, notre discussion sur l'exécution de la trajectoire des finances publiques devra intervenir non lors de l'examen du projet de loi de règlement, qui ne concerne que l'Etat, mais lors du débat d'orientation des finances publiques. C'est en effet le seul moment où il peut y avoir un échange global entre la commission des affaires sociales, la commission des finances et le Gouvernement.

Enfin, alors que le texte les ignore, je propose que les projets de loi de financement de la sécurité sociale rectificatifs qui ont de facto un impact sur les soldes publics contiennent eux aussi un article liminaire retraçant, pour l'ensemble des administrations, des prévisions de solde structurel et de solde effectif.

Il ne peut y avoir de texte unique sur les finances publiques sans que place soit faite à la commission des affaires sociales comme à celle des finances, au projet de loi de finances comme au projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Mme Annie David, présidente. - Merci de préserver le rôle de notre commission.

M. Gérard Longuet. - Pour la première fois, nous devons partager, au sein du Parlement, la responsabilité d'un déficit commun aux budgets de l'Etat, des collectivités locales et de la sécurité sociale qui relèvent de deux commissions, rivales comme me l'a fait observer mon expérience de président de groupe. Historiquement, cette différence est légitime car la sécurité sociale française est née d'une solidarité indépendante et distincte de l'Etat, qui a pourtant fini par la rattraper. La nouveauté, c'est que nous devons nous partager le même déficit. Or, il est toujours très compliqué d'élever des poules avec son fermier, de partager une couverture dans un lit ou la notoriété dans un journal...

Ces 3 %, où vont-ils aller ? Si en théorie les collectivités locales sont condamnées à l'équilibre, reste l'Etat et le système de sécurité sociale, le financement de ce dernier reposant sur des engagements de long terme de la nation vis-à-vis des citoyens, dont les prévisions dépendent de tendances lourdes qui nous sont extérieures. Certes, le budget de l'Etat est lui aussi prisonnier d'un certain nombre d'obligations mais il dispose de plus de marges de manoeuvre, ce qui explique son déficit beaucoup plus important.

Monsieur le rapporteur général, nous avons le devoir absolu de vous soutenir afin de laisser au Parlement et à notre commission la responsabilité d'examiner la dépense sociale et de faire valoir les droits de cette dépense par rapport à celle, tout aussi légitime, de l'Etat. Faire en sorte que ce travail soit partagé : cet esprit général de vos propositions me paraît être le bon. Etant sur le même bateau que nos collègues, nous devons être associés ou disparaître. Du fait de la nature très particulière de la dépense sociale, l'objectif n'est certainement pas de disparaître, il est donc raisonnable d'être associés. D'autant qu'au-delà des déficits, nous partageons avec l'Etat de plus en plus de ses recettes et que le choc de compétitivité annoncé par le Gouvernement risque d'entraîner de nouveaux basculements des prélèvements sociaux sur des recettes fiscales. Nous avons le devoir absolu d'exister en tant que gardiens de la spécificité de la dépense sociale.

Libéral, je privilégie toujours des recettes faisant place à la responsabilité individuelle. A l'esprit mutualiste, à l'esprit coopératif, il faut un lieu d'expression. Il est tout trouvé, c'est la commission des affaires sociales.

Seul point de divergence, la loi de règlement. Sa discussion est souvent bâclée, mais il est toujours très intéressant de savoir pourquoi les choses ne se sont pas passées comme prévu. En revanche, je soutiens vos amendements sur la composition du Haut Conseil des finances publiques.

M. Marc Laménie. - Tout a été dit par Gérard Longuet. J'ai noté le souhait du rapporteur général de modifier la composition du Haut Conseil afin de permettre davantage de concertation ainsi que d'assurer l'autonomie des PLFSS par rapport aux PLF, ce qui se justifie par l'importance des montants.

Mme Muguette Dini. - Merci à M. le rapporteur général de défendre la place de la commission des affaires sociales. Comme l'a rappelé Gérard Longuet, le budget de la sécurité sociale est supérieur à celui de l'Etat, son déficit étant moindre. Il est dès lors essentiel que les commissions des affaires sociales des assemblées conservent un regard indépendant par rapport à celles en charge des finances de l'Etat, même si les tentatives contraires ne sont pas nouvelles, telles les propositions de M. Camdessus qui estimait plus simple de tout regrouper. J'apprécie l'esprit de vos amendements, que mon groupe comme moi-même soutiendrons.

Mme Isabelle Pasquet. - Indépendamment des considérations sur le rôle de la commission des affaires sociales, nous ne pouvons pas approuver ce projet de loi organique qui s'inscrit dans le droit fil du traité budgétaire européen portant atteinte aux droits du Parlement, aux libertés locales et à l'autonomie de gestion de la sécurité sociale.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 5

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - Notre objectif premier était de faire figurer dans les projets de loi de programmation pluriannuelle, outre la totalité des dépenses sociales et l'Ondam, des objectifs de dépenses pour les branches vieillesse et famille. Il m'a été indiqué que ce n'était pas possible : les dépenses vieillesse et famille, par définition, ne pourraient faire l'objet d'un pilotage. Il semble que la Cour des comptes reconnaît pourtant l'intérêt d'une telle disposition : c'est pourquoi mon amendement n° 1 de repli prévoit de mentionner ces éléments dans un rapport annexé à la loi de programmation.

M. René-Paul Savary. - Et pour l'Ondam médico-social ?

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - Il est intégré dans l'Ondam global.

M. René-Paul Savary. - N'est-ce pas l'occasion de se poser la question d'une prise en compte spécifique des dépenses des départements, comme proposé hier par le président de l'Assemblée des départements de France au Président de la République ?

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - Ces dépenses sont hors de notre champ de compétences.

M. Guy Fischer. - Nous sommes contre l'amendement.

L'amendement n° 1 est adopté.

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - L'amendement n° 2 vise à donner une information indispensable sur les perspectives financières des dépenses de ce que j'appelle la « boîte noire », constituée par les administrations de sécurité sociale situées hors du champ du PLFSS, c'est-à-dire les régimes complémentaires et l'Unedic.

L'amendement n° 2 est adopté.

Article 6

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - L'amendement n° 3 tend à faire figurer dans les lois de financement rectificatives de la sécurité sociale un article liminaire retraçant les prévisions des soldes structurels et effectifs de l'ensemble des administrations publiques afin d'informer le Parlement en amont de son vote.

L'amendement n° 3 est adopté.

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - Notre souhait initial était que, tout comme le PLF, le PLFSS contienne un article liminaire présentant des prévisions pour l'ensemble des administrations. Dans la mesure où il nous a été indiqué que cela n'était pas envisageable, notamment pour des raisons matérielles, cet amendement n° 4 de repli propose qu'un article liminaire figurant en tête du PLFSS indique des prévisions applicables aux seules administrations de sécurité sociale.

L'amendement n° 4 est adopté.

Article 8

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - L'amendement n° 5 modifie la composition du Haut Conseil pour y prévoir des membres désignés par les présidents des commissions des affaires sociales.

L'amendement n° 5 est adopté.

Article 10

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - Le texte du Gouvernement prévoit que le Haut Conseil est saisi du seul PLF avant sa transmission au Conseil d'Etat. L'amendement n° 6 propose que lui soient adressés à la fois les éléments relatifs au PLF et ceux relatifs au PLFSS. Ceci assure l'égalité de traitement entre les deux textes sans se voir opposer l'argument des délais, le PLFSS n'étant pas prêt à cette période de l'année.

L'amendement n° 6 est adopté.

Article 16

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - Le projet de loi organique prévoit que les avis émis par le Haut Conseil en cas d'écarts importants entre les prévisions et les réalisations soient discutés lors de l'examen de la loi de règlement. Ce cadre n'étant pas approprié car la loi de règlement ne concerne que les finances de l'Etat, l'amendement n° 7 propose de lui substituer le débat d'orientation des finances publiques. Il faut tenir ce débat lorsque les écarts sont importants.

L'amendement n° 7 est adopté.

Article 17A

L'amendement de conséquence n° 8 est adopté.

Article 17B

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - L'amendent n° 9 prévoit que le rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation est un rapport d'intérêt conjoint pour l'examen du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année. Toujours notre souci de parallélisme....

L'amendement n° 9 est adopté.

Article additionnel après l'article 17C

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - L'amendement n° 10 rectifie une erreur matérielle.

L'amendement n° 10 est adopté.

La commission adopte le rapport.

Mme Annie David, présidente. - Nous examinerons ce projet de loi organique en séance à partir du lundi 29 octobre et le projet de loi de programmation le 7 novembre après-midi.