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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013

6 novembre 2012 : Sécurité sociale ( avis - première lecture )

D. LES MESURES DE SOLIDARITÉ

1. Création d'une contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie sur les pensions de retraite (article 16)

L'article 16 propose de créer une contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie sur les pensions de retraite.

a) Des avantages fiscaux et sociaux propres aux retraités d'un coût total de 11,6 milliards d'euros

Dans son rapport de septembre 2012 sur la sécurité sociale, la Cour des comptes dresse un inventaire des avantages fiscaux et sociaux dont bénéficient aujourd'hui les personnes retraitées. La Cour chiffre le coût global de ces dispositifs à 11,6 milliards d'euros, répartis comme suit :

Avantages fiscaux et sociaux dont bénéficient les personnes retraitées 

(en millions d'euros)

Nature de l'avantage

Coût

Impôt sur le revenu

4 540

Abattement de 10 % sur les pensions

2 780

Avantages annexes à l'abattement de 10 % (hors CSG)

700

Exonération des majorations de pensions pour enfants

800

Abattement en faveur des personnes âgées de condition modeste

260

Impôts locaux

(Taxe d'habitation, dégrèvement et exonération de la taxe sur le foncier bâti, exonération de la contribution à l'audiovisuel public)

750

   

CSG

6 000

Taux réduit de CSG de 6,6 % sur les pensions

1 200

Taux réduit de CSG de 3,8 % sur les pensions

1 200

Exonération de CSG sur les pensions

3 600

Cotisations d'assurance maladie

(seule subsiste une cotisation maladie de 1 % sur les avantages complémentaires ou supplémentaires de retraite)

-

Exonérations de cotisations patronales pour les particuliers employeurs de plus de 70 ans

380

Total des dispositifs « sociaux »

6 380

   

TOTAL

11 670

Source : commission des finances, d'après les données de la Cour des comptes, dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2012

Dans le domaine social, ces avantages recouvrent les trois dispositifs suivants :

- l'application d'un taux réduit de CSG sur les pensions de 6,6 %, soit 0,9 point de moins que le taux appliqué aux salaires. Certaines personnes, compte tenu du niveau de leurs pensions, sont totalement exonérées41(*) ou bénéficient d'un taux réduit de 3,8 %42(*). En revanche, les avantages de pré-retraite sont soumis à la CSG au taux de droit commun de 7,5 % ;

- une exonération de cotisations sociales d'assurance maladie depuis 1998 : seuls les avantages complémentaires et supplémentaires de retraite sont assujettis à une cotisation de 1 %, financée pour tout ou partie par une contribution de l'employeur. En sont exonérées les retraites des travailleurs indépendants, les pensions servies par la CNRACL, par l'Etat ou par d'autres régimes spéciaux ;

- une exonération de cotisations patronales pour les particuliers employeurs : les particuliers employeurs de plus de 70 ans bénéficient d'une exonération de cotisations patronales, sous un plafond de 65 SMIC horaires par mois (soit, selon la Cour des comptes, une économie maximale de cotisations de l'ordre de 245 euros par mois).

Certains de ces mécanismes ont pu être justifiés au moment de leur mise en place pour pallier la situation financière délicate des retraités, les systèmes de retraite mis en place après 1945 n'ayant pas offert une protection totale contre le risque de pauvreté. Cependant, depuis lors, de nombreux rapports, dont celui précité de la Cour des comptes, relèvent une nette amélioration de la situation de la population retraitée.

Ainsi, selon les données du Conseil d'orientation des retraites (COR) 43(*), alors que le taux de pauvreté des personnes de 60 ans et plus dépassait 30 % en 1970, entre 1996 et 2007, il s'est maintenu aux alentours de 10 %, soit un niveau inférieur à celui de l'ensemble de la population. Si l'on prend en compte les revenus du patrimoine, les placements financiers et immobiliers et les loyers non versés par les retraités propriétaires, les données du COR montrent que leur niveau de vie moyen apparaît même comme légèrement supérieur à celui des actifs.

Ces chiffres globaux ne doivent cependant pas masquer la grande hétérogénéité des situations : certaines femmes, notamment, ne reçoivent que de très modestes pensions. Ainsi, selon les données de la Cour des comptes, la pension moyenne de droit direct n'atteignait en 2008 que 663 euros pour les femmes de plus de 85 ans.

b) Des dépenses fléchées vers le vieillissement de plus en plus importantes

Le vieillissement de la population entraîne, parallèlement, de nouveaux besoins de financement en termes de retraite, de maladie ou de prise en charge de la dépendance.

Le seul effort public en faveur de la prise en charge de la perte d'autonomie s'est ainsi élevé à 23 milliards d'euros en 201044(*).

Or force est de constater que des réformes récentes destinées à financer une partie de ces dépenses ont été principalement supportées par les actifs, qu'il s'agisse de :

- la mise en place de la « contribution de solidarité pour l'autonomie » (CSA) liée à la « journée de solidarité », à laquelle sont soumis les salariés du secteur privé et les agents du secteur public. Cette taxe est affectée à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) ;

Le mécanisme de la « journée de solidarité »

L'article 11 de la loi du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et handicapées a instauré à compter du 1er juillet 2004, une nouvelle contribution à la charge des employeurs, destinée à financer les ressources de la CNSA.

En contrepartie d'une journée travaillée mais non payée, tous les employeurs - publics et privés - versent une contribution de 0,3 % de la masse salariale. Les revenus du capital (revenus des placements et des revenus du patrimoine) y sont également soumis sous la forme d'une contribution additionnelle de 0,3 % au prélèvement social de 2 % assis sur ces revenus. La CNSA est chargée de la gestion de cette contribution.

À défaut d'une convention ou d'un accord, la loi fixait initialement la journée de solidarité au lundi de Pentecôte. Cette disposition s'étant révélée difficile à appliquer, le caractère chômé du lundi de Pentecôte a été rétabli en 2008, tout en maintenant le principe de la journée de solidarité et de la contribution des employeurs. Ainsi, depuis la loi n° 2008-351 du 16 avril 2008 relative à la journée de solidarité, les modalités d'accomplissement de cette journée sont fixées par accord d'entreprise ou d'établissement ou à défaut par accord de branche. À défaut d'accord collectif, ces modalités sont définies par l'employeur, après consultation du comité d'entreprise ou, à défaut, des délégués du personnel s'ils existent.

Le cas échéant, l'accord peut prévoir :

- soit le travail d'un jour férié précédemment chômé autre que le 1er mai ;

- soit le travail d'un jour de réduction du temps de travail ;

- soit toute autre modalité permettant le travail de sept heures précédemment non travaillées en application de dispositions conventionnelles ou des modalités d'organisation des entreprises.

L'article 13 de la loi précitée du 30 juin 2004 prévoit que le produit de la CSA est affecté chaque année au financement des dispositifs individuels et collectifs de la perte d'autonomie selon la répartition suivante :

- 60 % pour les personnes âgées (40 % pour le financement des établissements et services et 20 % pour l'APA, distribuée par les conseils généraux au bénéfice des personnes âgées vivant à domicile ou en établissement) ;

- 40 % pour les personnes handicapées (26 % pour le financement de la PCH et des maisons départementales des personnes handicapées, 14 % pour le financement des établissements et services médico-sociaux).

Les données de l'annexe 8 au présent projet de loi de financement font état d'un rendement de la CSA pour 2011 de 2,3 milliards d'euros.

- la réforme des retraites de 2010 qui a également mobilisé les capacités contributives des générations actives en reportant les bornes d'âge de départ à la retraite et en augmentant les cotisations salariales dans le secteur public.

c) La nécessaire mise à contribution des retraités tout en prenant en compte les « petites retraites »

La Cour des comptes préconisait de nombreuses pistes de réforme (cf. encadré suivant), l'article 16 propose une autre voie, celle de l'introduction d'une contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie sur les pensions de retraite, sur le modèle de l'actuelle contribution liée à la « journée de solidarité ».

Les pistes de réforme proposées par la Cour des comptes

- suppression progressive de l'abattement de 10 % sur les pensions en matière d'impôt sur le revenu et de l'exonération d'impôt sur le revenu des majorations de pensions pour parents de trois enfants ;

- alignement du taux de CSG sur les pensions les plus élevées sur celui appliqué aux salaires ;

- mise sous conditions de ressources de l'exonération totale de cotisations patronales dont bénéficient certaines catégories de particuliers employeurs ;

- extension de l'assiette de la cotisation d'assurance maladie au taux de 1 % à toutes les retraites complémentaires, ainsi qu'aux pensions de base lorsque la distinction entre ces deux types d'avantage de retraite n'est pas pertinente ;

- examen des conséquences d'une suppression à terme des avantages en matière de fiscalité locale fondés sur un critère d'âge.

Aux termes du présent article, la nouvelle contribution sera assise sur les pensions de retraite et d'invalidité, ainsi que les allocations de préretraite.

Seront redevables les personnes dont le montant des revenus de l'avant dernière année sont supérieurs au seuil retenu pour l'allègement de la taxe d'habitation. Ainsi les titulaires de pensions de retraite ou d'invalidité exonérés de CSG seront exemptés de la nouvelle contribution. En revanche, les redevables de la CSG au taux de 3,8 % et de 6,6 % seront concernés par le présent article.

Seront également exonérés de la nouvelle contribution :

- les pensions militaires d'invalidité et la retraite du combattant (a du 4° de l'article 81 du code général des impôts) ;

- les retraites mutuelles servies aux anciens combattants (12° de l'article 81 précité) ;

- la pension temporaire d'orphelin (14 ° bis de l'article 81) ;

- les avantages vieillesse non contributifs (principalement l'allocation de solidarité aux personnes âgées).

Le taux de la contribution est fixé à 0,3 %.

La contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie sera recouvrée et contrôlée selon les mêmes règles que celles appliquées en matière de CSG.

Cette taxe sera affectée à la CNSA. Une septième section est, à cette fin, créée au sein du budget de la Caisse. Les ressources de cette section (le produit de la nouvelle contribution) seront destinées au « financement de mesures qui seront prises pour améliorer la prise en charge des personnes âgées privées d'autonomie ». Le budget de la CNSA permet en effet d'isoler certains postes de dépenses et les ressources destinées à les financer (cf. encadré ci-dessous).

La nouvelle contribution ne sera donc pas affectée au financement des établissements d'accueil des personnes âgées (section 1), ni aux concours versés par la CNSA aux départements pour financer une partie de leurs dépenses d'APA (section 2).

Les différentes sections du budget de la CNSA

Le budget de la CNSA recouvre aujourd'hui six sections différentes :

- Une section I relative au financement des établissements ou services sociaux et médico-sociaux divisée en deux sous-sections : l'une pour les établissements accueillant des personnes handicapées, l'autre pour les établissements accueillant des personnes âgées. Ces deux sous-sections sont principalement financées par une fraction de CSA et l'ONDAM médico-social ;

- Une section II relative à l'allocation personnalisée d'autonomie (concours versés aux départements), financée par une part de CSA et une part de la fraction de CSG affectée à la CNSA ;

- Une section III relative à la prestation de compensation du handicap et aux maisons départementales des personnes handicapées : la principale ressource de cette section est la CSA ;

- Une section IV relative à la promotion des actions innovantes, à la formation des aidants familiaux et accueillants familiaux et au renforcement de la professionnalisation des métiers de service exercés auprès des personnes âgées et des personnes handicapées : cette section est financée par une part de la fraction de la CSG affectée à la CNSA ;

- Une section V relative aux « autres dépenses en faveur des personnes en perte d'autonomie », personnes âgées (sous-section 1) et personnes handicapées (sous-section 2) : cette section est financée par des reprises de provisions sur le Plan d'aide à la modernisation et à l'investissement ;

- Une section VI relative aux frais de gestion financée par des contributions des sections I à IV.

Source : commission des finances

A titre dérogatoire, l'article 16 du présent projet de loi prévoit qu'en 2013 :

- le taux de la contribution sera fixé à seulement 0,15 % ;

- le produit de la taxe (soit 350 millions d'euros) sera affecté au FSV, dans l'attente d'une réforme de la prise en charge de la perte d'autonomie.

Outre des amendements de précision, l'Assemblée nationale a adopté à l'initiative de notre collègue député, Gérard Bapt, rapporteur des recettes et de l'équilibre général au nom de la commission des affaires sociales, trois amendements tendant à :

1) limiter le nombre des redevables de la nouvelle contribution : seuls les retraités aujourd'hui soumis à la CSG au taux de 6,6 %, à l'exclusion de ceux qui bénéficient du taux réduit de 3,8 %, seront concernés ;

2) reporter l'entrée en vigueur de l'article 16 au 1er avril 2013 ;

3) supprimer le taux dérogatoire de la contribution de 0,15 % en 2013 et affecter le produit de la nouvelle contribution à la CNSA (aux sections II et IV du budget de la Caisse) dès 2013, en vue, selon l'auteur de l'amendement, « de la réforme de la dépendance qui sera engagée dès cette année ».

Selon les données recueillies auprès du ministère chargé du budget, le produit de la contribution serait, grâce à ces amendements, porté à 450 millions d'euros.

L'affectation du produit de la nouvelle contribution à la CNSA dès 2013 ne semble cependant que symbolique car, afin de compenser les pertes de recettes résultant de ces initiatives pour le FSV - qui devait recevoir le produit de la contribution en 2013 dans le texte initial -, il est prévu, selon un montage financier assez complexe, d'affecter au fonds, à titre exceptionnel en 2013, une part de la CSG aujourd'hui affectée à la CNSA. Au final, selon les données recueillies auprès du ministère du budget, la CNSA recevrait 450 millions d'euros de contribution additionnelle pour l'autonomie, mais reverserait au FSV un montant équivalent en CSG.

d) La position de votre rapporteur pour avis

Votre rapporteur pour avis approuve l'article 16 justifié par l'équité :

- d'une part, compte tenu de l'amélioration globale du niveau de vie des retraités et de l'importance des dépenses qui seront fléchées en leur faveur, il ne semble pas illogique que leur effort contributif soit accru parallèlement à celui des actifs. Le financement du vieillissement de la population appelle une redéfinition des termes de la solidarité au sein des générations, mais aussi entre générations ;

- d'autre part, il convient de prendre en compte la situation des « petites retraites » et de privilégier une progressivité de la nouvelle contribution, ce qui est prévu par le présent article ainsi modifié par l'Assemblée nationale : seuls les retraités assujettis à la CSG au taux de 6,6 % seront concernés par la mesure.

Votre rapporteur pour avis note, cependant, qu'il conviendra de veiller à la bonne articulation de ce dispositif avec celui adopté, le 25 octobre dernier, dans le cadre de la proposition de loi de notre collègue, Gérard Roche, tendant à élargir la contribution de solidarité pour l'autonomie aux travailleurs non salariés et aux retraités, et à compenser aux départements la moitié de leurs dépenses d'allocation personnalisée d'autonomie.

Votre rapporteur pour avis approuve le principe des dispositions de cette proposition de loi qui étend la contribution de solidarité pour l'autonomie à deux populations qui, jusqu'alors, n'étaient pas concernées par le dispositif : d'une part, les retraités (sur ce point la proposition de loi rejoint l'esprit du présent article) et, d'autre part, les professions « indépendantes ».

2. Taux de la contribution tarifaire d'acheminement sur la distribution du gaz (article 19)

L'article 19 propose d'augmenter les bornes législatives relatives aux taux de la contribution tarifaire d'acheminement sur la distribution du gaz.

a) Le régime spécial des IEG

Le régime des industries électriques et gazières (IEG) est un régime spécial de sécurité sociale, légal et obligatoire (article L. 711-1 du code de la sécurité sociale).

Le financement de ce régime a fait l'objet d'une réforme importante avec la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières. Le régime a été adossé au régime général et aux régimes de retraites complémentaires obligatoires selon le schéma suivant :

1. Les régimes de retraite du droit commun versent à la CNIEG des financements strictement égaux à la somme des pensions de vieillesse qu'ils auraient servies - selon leur propre réglementation - aux agents des IEG si ceux-ci relevaient de ces régimes ;

2. En contrepartie, ils perçoivent des cotisations dont la somme globale est strictement égale à celle des cotisations qui leur auraient été versées - selon leurs propres règles - si les agents des IEG relevaient de ces régimes ;

3. La neutralité de l'adossement pour les régimes du droit commun est assurée, notamment par le versement d'un « droit d'entrée », aussi appelé « soulte » (cas du régime général).

b) La contribution tarifaire d'acheminement

C'est dans le cadre de cette réforme que la loi précitée du 9 août 2004 a également créé la contribution tarifaire d'acheminement (CTA).


· La CTA est une imposition qui entre dans la catégorie des impositions de toute nature prévue à l'article 34 de la Constitution. Elle permet de financer :

- d'une part, les « droits spécifiques » passés sur les activités régulées, c'est-à-dire les droits excédant les prestations des régimes de droit commun, acquis avant l'adossement, et relatifs aux activités régulées par l'Etat ;

- d'autre part, la soulte annuelle reversée à la CNAV.


· La CTA est assise sur la part fixe hors taxe du tarif d'utilisation des réseaux de transport et de distribution d'électricité et sur une quote part hors taxe du tarif d'utilisation des réseaux de transport et de distribution de gaz naturel, et est calculée à partir de quatre taux différents fixés par arrêté des ministres chargés de l'énergie, du budget et de la sécurité sociale, après avis de la Commission de régulation de l'énergie, en fonction des besoins prévisionnels des cinq prochaines années de la CNIEG. Le dernier arrêté pris dans ce cadre date du 29 décembre 2005.

Ces quatre taux sont encadrés par la loi du 9 août 2004 qui fixe pour chacun d'eux des bornes minimales et maximales à ne pas dépasser :

- entre 1 % et 10 % en ce qui concerne les consommateurs raccordés au réseau public de transport d'électricité et entre 10 % et 20 % en ce qui concerne les consommateurs raccordés aux réseaux publics de distribution d'électricité ;

- entre 1 % et 10 % en ce qui concerne l'utilisation des réseaux de transport de gaz naturel et entre 10 % et 20 % en ce qui concerne l'utilisation des réseaux publics de distribution de gaz naturel.


· La taxe est due par les gestionnaires des réseaux de transport ou de distribution et par les fournisseurs d'électricité et de gaz qui la perçoivent auprès du consommateur final. Depuis le 15 août 2009, la CTA a été identifiée en tant que telle dans les tarifs réglementés de vente et figure désormais sur une ligne distincte de la facture assurant une meilleure lisibilité pour les consommateurs.


· Selon l'étude d'impact relative au présent article, le produit de cette contribution s'est élevé à 1,14 milliard d'euros en 2011, dont 73 % financent les droits spécifiques et 27 % sont reversés au titre de la soulte annuelle due à la CNAV.

c) Un relèvement de la borne législative du taux de CTA sur la distribution du gaz

L'article 19 du présent projet de loi propose de modifier la fourchette législative encadrant le taux de la CTA assise sur les tarifs de distribution du gaz. Il est proposé de porter celle-ci de 15 % à 25 %, contre 10 % à 20 % aujourd'hui. Les augmentations envisagées des autres taux peuvent, en revanche, se faire dans les fourchettes actuellement prévues par la loi.

Hausse prévisionnelle des différents taux de CTA

 

Fourchettes législatives

Taux actuels

Taux prévisionnels

Transport d'électricité

Entre 1 % et 10 %

8,2

9,51

Distribution d'électricité

Entre 10 % et 20 %

21,0

23,65

Transport de gaz naturel

Entre 1 % et 10 %

5,5

5,77

Distribution de gaz naturel

Entre 10 % et 20 %

17,7

21,0

Comme l'indique l'évaluation préalable au présent article, il aurait également pu être envisagé d'augmenter de manière plus importante les taux appliqués sur les trois autres assiettes. Cependant, cette solution aurait pu remettre en cause l'économie générale du système de la CTA validée en 2003 par la commission européenne, afin qu'il ne constitue pas une aide d'Etat incompatible avec les traités européens.

La recette supplémentaire générée par la présente mesure (hausse de la fourchette relative au taux de la CTA sur la distribution du gaz) est évaluée à 45 millions d'euros en 2013. La hausse de l'ensemble des taux qui interviendra par arrêté interministériel sera, quant à elle, de 160,5 millions d'euros en 2013.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

d) La position de votre rapporteur pour avis

Il est vrai que cette mesure sera supportée par le consommateur final d'énergie, particulier comme entreprise. Selon les données de l'évaluation préalable, son impact devrait être relativement faible, compris entre 1 et 3 euros par an et par foyer.

L'augmentation proposée s'impose néanmoins pour assurer l'équilibre financier du régime : les projections financières établies par la CNIEG montrent que, dès 2013, le relèvement des taux est nécessaire pour reconstituer des réserves suffisantes permettant de couvrir l'augmentation des charges à venir du régime. En effet, le déficit de la section CTA s'est élevé à 46 millions d'euros en 2011 et a été intégralement couvert par les réserves du régime. Celles-ci, d'un montant de 203 millions d'euros après prise en charge du déficit 2011, permettront encore de couvrir le déficit de 2012, soit 130 millions d'euros. En revanche, elles seront insuffisantes pour faire face au déficit 2013, de l'ordre de 180 millions d'euros.

Par ailleurs, la mesure proposée dans le cadre du présent projet de loi est la conséquence directe du compromis inscrit dans la loi du 9 août 2004, le Gouvernement de l'époque ayant décidé de préserver l'intégralité des droits acquis des affiliés à ce régime avant 2005 et de financer cette mesure par la création de la CTA, supportée par les consommateurs.


* 41 Avantages non contributifs et avantages perçus par les personnes dont le revenu fiscal de référence est inférieur au montant maximal ouvrant droit aux allègements de la taxe d'habitation.

* 42 Avantages de retraite perçus par les personnes dont le montant de revenu fiscal de référence excède les seuils retenus pour l'application de la taxe d'habitation mais dont la cotisation d'impôt de l'année précédente est inférieure au seuil de mise en recouvrement prévu en matière fiscal.

* 43 COR, « Niveaux de vie comparés des retraités et des actifs : évolutions récentes » - octobre 2009.

* 44 Chiffrage donné par la mission commune d'information du Sénat sur la prise en charge des personnes âgées dépendantes et la création du cinquième risque (Président : Philippe Marini et Rapporteur : Alain Vasselle), dans son rapport final de janvier 2011. La synthèse du débat national sur la dépendance de juin 2011 fait état d'un effort public de 24 milliards d'euros.