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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013

6 novembre 2012 : Sécurité sociale ( avis - première lecture )

E. LES TAXES COMPORTEMENTALES

Les articles 22, 23 et 23 bis augmentent respectivement les droits sur les tabacs et les bières, et créent une contribution sur les boissons énergisantes. Ces mesures sont souvent présentées comme des mesures de santé publique.

Comme il l'avait indiqué dans son avis sur le PLFSS pour 2012 s'agissant des taxes comportementales introduites en loi de finances pour 2012 (taxes sur les boissons sucrées, notamment), votre rapporteur pour avis considère que le recours au levier fiscal en la matière, s'il peut être efficace, doit néanmoins nécessairement s'accompagner d'une politique de prévention de santé publique solide.

Il conviendra, en outre, de s'interroger à terme, comme l'indique la Cour des comptes dans son rapport de septembre 2012, sur « le maintien de l'affectation de taxes dont l'assiette est susceptible de placer la sécurité sociale en porte-à-faux par rapport aux politiques de santé publique (consommation de tabacs et d'alcool). »

1. Mesures relatives à la fiscalité des tabacs (article 22)
a) Le droit existant
(1) L'assiette des impositions sur les produits de tabac

La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et le droit de consommation des produits de tabacs ont pour assiette le prix de vente de ceux-ci tel qu'homologué chaque année par un arrêté du ministre chargé du budget. Un arrêté global, entrant en vigueur au début du mois de janvier, homologue l'intégralité des prix des produits du tabac commercialisés en France métropolitaine, à l'exclusion des départements d'outre-mer. En cours d'année, les nouveaux produits, les produits retirés et les modifications de prix sont repris en trois arrêtés trimestriels. Ils sont tous publiés au Journal Officiel. Le dernier arrêté remonte au 13 septembre 2012.

Pour les produits de tabac importés soumis à droit de douane, le montant acquitté au titre de ceux-ci est, en application de l'article 575 B du code général des impôts (CGI), déduit du prix de vente au détail pour le calcul du droit de consommation45(*).

En pratique, les quatre fabricants de produits de tabac opérant sur le marché français (Philip Morris, Imperial Tobacco qui a racheté Altadis ex-SEITA, Japan Tobacco et British-American Tobacco) adressent à la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) les prix de ceux-ci. Ces prix sont librement déterminés dans la limite toutefois de l'article 572 du CGI. Cet article dispose que ce prix « ne peut toutefois être homologué s'il est inférieur à celui obtenu en appliquant, au prix moyen de ces produits, un pourcentage » fixé à 95 % par le décret n° 2004-975 du 13 septembre 2004.

Au total, l'homologation, de pure forme, a pour seul objet de garantir que les produits de tabac seront vendus au même prix sur l'ensemble du territoire national (sous réserve de dispositions particulières à la Corse et aux départements d'outre-mer).

S'agissant des produits de tabac, la fiscalité et son produit présentent la caractéristique d'être indirectement déterminés par les fabricants. En effet, c'est in fine par rapport au prix de vente décidé par ceux-ci, dans les limites de l'article 572 précité du CGI, que les différents taux du droit de consommation sont calculés et que la TVA s'applique.

En effet, les taux de droit de consommation et de TVA s'appliquent « à rebours » ou « en dedans », à partir du prix toute taxe comprise (TTC), et non, comme c'est normalement le cas, à partir du prix hors taxe (HT), ou « en dehors », des produits concernés.

Cependant, la fiscalité influence directement le prix des produits de tabac puisque l'Etat est en mesure, par l'utilisation des divers instruments fiscaux (cf. infra), de renchérir les prix afin d'atteindre des objectifs de santé publique. L'Etat interagit donc avec les fabricants afin de les inciter à augmenter « d'eux-mêmes » leur prix, sous la menace permanente d'une augmentation de la fiscalité en cas de refus. Cette interaction est d'autant plus facilitée que le nombre de fabricants est réduit. Au total, la liberté de détermination des prix des produits de tabacs est ainsi en fait très encadrée.

(2) La TVA sur les produits de tabac

La TVA s'applique aux produits de tabac au taux normal de 19,6 %.

Cependant, comme il a été indiqué supra, la TVA ne s'applique pas sur le prix HT des produits de tabacs mais « à rebours » du prix de vente homologué précédemment mentionné, soit à un taux de 16,388 % de celui-ci.

Ainsi par exemple, pour un paquet de 20 cigarettes vendu à 5,70 euros, la TVA s'appliquera « en dedans » de ce prix à un taux de 16,3856 %, soit 0,93 euro46(*).

Le marché du tabac en France étant estimé à environ 18 milliards d'euros, la TVA brute collectée par les fournisseurs de tabac rapporte à l'Etat  3,5 milliards d'euros47(*), affectés en quasi-totalité à la sécurité sociale.

(3) Le droit de consommation sur les tabacs
(a) Le taux applicable aux produits de tabac autres que les cigarettes

En application de l'article 575 du CGI, les tabacs manufacturés vendus dans les départements en France continentale, comme les tabacs ainsi que le papier à rouler les cigarettes qui y sont importés, sont soumis à un droit de consommation. S'agissant des tabacs manufacturés autres que les cigarettes, le droit de consommation qui leur est applicable se calcule sur la base de leur prix de vente au détail, sous réserve d'un minimum de perception fixé par mille unités ou par mille grammes (cf. infra).

Le taux de ce droit de consommation varie selon les produits de tabacs :

- pour les cigares et cigarillos : 27,57 % ;

- pour les tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes : 58,57 % ;

- pour les autres tabacs à fumer48(*) : 52,42 % ;

- pour les tabacs à priser : 45,57 % ;

- pour les tabacs à mâcher : 32,17 %.

Une fois le prix de vente des produits concernés homologué, les taux ci-dessus s'appliquent « en dedans » de celui-ci.

(b) Le taux applicable aux cigarettes

Simples pour les produits de tabac autres que les cigarettes, les règles fiscales se complexifient pour ces dernières, obligeant à distinguer entre celles applicables à la « classe de prix de référence » (CPR) et les autres.

(i) La classe de prix de référence (CPR)

Les notions de CPR et de « prix moyen pondéré » (PMP) ont été introduites à l'article 575 du CGI par l'article 73 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010.

La CPR remplace la « classe de prix la plus demandée » (CPPD). Elle correspond au PMP exprimé pour 1 000 cigarettes, arrondi à la demi-dizaine d'euros immédiatement supérieure.

Le PMP correspond au prix obtenu en divisant la valeur de toutes les cigarettes mises à la consommation, pendant une année civile, par la quantité totale de ces mêmes cigarettes.

Il est déterminé un PMP et une CPR pour les cigarettes vendues en France continentale et pour celles vendues en Corse (cf. infra).

Le PMP et la CPR entrent en vigueur le 1er janvier et sont fixés par arrêté du ministre chargé du budget au plus tard le 31 janvier de chaque année. La CPR est déterminée pour toute l'année civile. Elle n'est pas modifiée pendant l'année, y compris en cas de variation des prix homologués de vente au détail.

Pour 2012, le PMP et la CPR en France continentale sont les suivants, en application de l'arrêté du 26 janvier 2012 :

- le PMP s'élève à 284,81 euros pour 1 000 unités et à 5,70 euros pour 20 unités ;

- la CPR s'établit à 285 euros pour 1 000 unités et à 5,70 euros pour 20 unités.

Pour les cigarettes de la CPR, le montant du droit de consommation est calculé en appliquant au prix de vente au détail le taux global du droit de consommation fixé à 64,25 % pour la France continentale.

Ainsi, un paquet de 20 cigarettes appartenant à la CPR supporte en France continentale un montant de droit de consommation de 3,66 euros.

(ii) Les cigarettes n'appartenant pas à la CPR

Pour l'année 2012, les cigarettes n'appartenant pas à la CPR correspondent à celles vendues à un prix différent de 5,70 euros le paquet de 20.

Le droit de consommation se décompose alors en une part spécifique et une part proportionnelle.


· La part spécifique

La part spécifique correspond à un montant exprimé en euros pour 1 000 cigarettes. Ce montant est identique quel que soit le prix de vente des cigarettes.

La part spécifique est fixée à 12 % (« taux spécifique ») de la charge fiscale totale afférente aux cigarettes de la CPR, en application de l'article 67 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011.

Cette charge fiscale totale applicable aux cigarettes de la CPR s'élève à 80,638 %. Elle correspond à l'addition du taux de droit de consommation (64,25  %) et du taux de TVA (16,388 %).

Le montant de la part spécifique se monte donc à 27,58 euros pour 1 000 cigarettes. Ce montant résulte du calcul suivant :

285 euros (prix de 1 000 cigarettes de la CPR) x 80,638 % x 12 % = 27,5782 arrondis à 27,58 euros.


· La part proportionnelle

La part proportionnelle est égale à la différence entre le montant du droit de consommation applicable à la cigarette de la CPR et la part spécifique, rapportée au prix de vente de la cigarette de la CPR.

Ainsi, la part proportionnelle du droit de consommation s'élève à 54,57 %.

La détermination de la part proportionnelle résulte en effet du calcul suivant :

(285 x 64,25 %) - 27,58 x100 = 54,57 %

285


· La taxation en deux exemples

Pour 1 000 cigarettes vendues à 290 euros, le droit de consommation supporté se monte à 185,83 euros. Ce montant se décompose en une part spécifique de 27,58 euros et une part proportionnelle de 158,25 euros (290 x 54,57 %).

Pour 1 000 cigarettes vendues à 295 euros, le droit de consommation supporté se monte à 188,56 euros. Ce montant se décompose en une part spécifique de 27,58 euros et une part proportionnelle de 160,98 euros (295 x 54,57 %).

(c) Le minimum de perception

En application de l'article 575 A du CGI, le minimum de perception est fixé à 115 euros pour les tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes, à 60 euros pour les autres tabacs à fumer et à 89 euros pour les cigares. Il n'y a pas de minimum de perception sur les tabacs à priser et à mâcher.

Pour les cigarettes, le minimum de perception est fixé à 183 euros pour mille unités, soit 3,66 euros par paquet de 20.

Par conséquent, les cigarettes et les autres produits de tabac supportent, soit le droit de consommation, soit le minimum de perception si le montant du droit de consommation lui est inférieur.

Il est possible de déterminer si un produit est soumis au droit de consommation ou au minimum de perception selon qu'il est vendu au-dessus ou en dessous d'un prix appelé « prix d'entrée en application du minimum de perception ». S'il est vendu en dessous de ce prix, c'est le minimum de perception qui s'applique.

La détermination de ce « prix d'entrée » se calcule comme suit pour les cigarettes (pour un paquet de 20) :

Prix d'entrée = [(183 -27,5782) / (1000 x 54,57 %)] x 20 = 5,36 euros

Par conséquent, l'ensemble des paquets de cigarettes vendus à un prix inférieur à 5,36 euros se voient appliquer le minimum de perception.

Dans le cas de produits pour lesquels il n'existe pas de prix de vente homologué (cas des produits en situation irrégulière) et à défaut de connaître le prix de vente réel, le minimum de perception est appliqué.

L'article 73 de la loi précitée de finances rectificative pour 2010 a instauré un minimum de perception majoré de 10 % pour les cigarettes vendues à un prix inférieur à 94 % de la CPR, soit en 2012 en dessous de 5,36 euros le paquet de 20.

Dans le cas où la CPR est inférieure de plus de 3 % à la moyenne des prix homologués (cas d'une hausse générale des prix intervenant en cours d'année), un arrêté du ministre du budget peut rendre le minimum de perception majoré applicable aux cigarettes vendues à un prix inférieur à un taux différent de celui prévu de 94 % de la CPR. Ce taux peut dans ce cas être augmenté jusqu'à 110 % de la CPR de l'année en cours.

Le ministre chargé du budget n'a jamais utilisé cette possibilité de relèvement des minima de perception, mais le simple fait qu'elle existe pèse naturellement dans les négociations entre l'administration des douanes et les fabricants et distributeurs de cigarettes.

(d) Produit et affectation

En 2011, le produit du droit de consommation sur les produits de tabac s'est élevé à environ 10 milliards d'euros, affectés en totalité aux régimes de sécurité sociale.

(4) Les règles spécifiques à l'outre-mer et à la Corse
(a) Le droit de consommation applicable en Corse

Le droit de consommation applicable en Corse diffère à la fois dans son assiette et dans son taux de celui applicable sur le continent.

Les tabacs vendus en Corse figurent dans les arrêtés d'homologation (cf. supra), mais leur prix de vente est inférieur à ceux du continent.

Cependant, en application de l'article 575 E bis du CGI, le prix de vente au détail appliqué aux cigarettes dans les départements de Corse est au moins égal à 75 % des prix de vente continentaux des mêmes produits. Ainsi une cigarette vendue en France continentale depuis le 17 octobre 2011 à 6,20 euros le paquet de 20 est vendue en Corse au prix de 4,65 euros.

Pour les autres produits de tabac, il convient de distinguer entre :

- les tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes, les autres tabacs à fumer, les tabacs à priser et les tabacs à mâcher, dont le prix de vente au détail est au moins égal aux deux tiers des prix continentaux des mêmes produits ;

- les cigares et les cigarillos, dont le prix de vente au détail est au moins égal à 85 % des prix continentaux des mêmes produits.

Par conséquent, la fiscalité s'appliquant pour les produits de tabac « à rebours » du prix de vente au détail, tant l'assiette de la TVA que celle du droit de consommation sont, en Corse, réduites par rapport à celles en vigueur en France continentale.

S'agissant des taux du droit de consommation, ceux-ci sont différents selon qu'il s'agit de la cigarette de la CPR ou d'une autre cigarette, mais toujours inférieurs à ceux en vigueur en France continentale :

- pour la cigarette de la CPR, le taux du droit de consommation s'élève à 45 % du prix de vente au détail (contre 64,25 % sur le continent) ;

- pour les autres cigarettes, le taux de la part spécifique est fixé à 6,5 % de la charge fiscale totale afférente aux cigarettes de la CPR (contre 12 % sur le continent) et la part proportionnelle à 41,01 % (contre 54,57 % sur le continent).

Pour les autres produits de tabac, les taux sont fixés comme suit,  entre deux et trois fois inférieurs aux taux applicables sur le continent :

- pour les cigares et cigarillos : 10 % ;

- pour les tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes : 27 % ;

- pour les autres tabacs à fumer : 22 % ;

- pour les tabacs à priser : 15 % ;

- pour les tabacs à mâcher : 13 %.

Enfin, le minimum de perception ne s'applique pas en Corse.

(b) Le droit de consommation applicable en outre-mer

En application de l'article 268 du code des douanes, « les cigarettes, les cigares, cigarillos, les tabacs à mâcher, les tabacs à priser, les tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes et les autres tabacs à fumer, destinés à être consommés dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de la Réunion, sont passibles d'un droit de consommation », affecté au budget des départements d'outre-mer49(*).

Les taux et l'assiette du droit de consommation sont fixés par délibération des conseils généraux et varient selon que les produits de tabac ont fait ou non l'objet d'une homologation en France métropolitaine :

- pour les produits mentionnés n'ayant pas fait l'objet d'une homologation en France continentale, le montant du droit est déterminé par application du taux fixé par le conseil général à un pourcentage fixé par ce même conseil, supérieur à 66 % et au plus égal à 110 % du prix de vente au détail en France continentale correspondant à la moyenne pondérée des prix homologués ;

- pour les produits ayant fait l'objet d'une homologation en France continentale, le montant du droit est déterminé par application du taux fixé par le conseil général à un pourcentage fixé par ce même conseil, supérieur à 66 % et au plus égal à 110 % du prix de vente au détail en France continentale.

Les taux du droit de consommation ne peuvent être supérieurs aux taux prévus à l'article 575 A précité du CGI.

Les conseils généraux des départements d'outre-mer peuvent en outre fixer, par délibération, un minimum de perception spécifique sur les cigarettes. Ce minimum de perception ne peut être supérieur au droit de consommation résultant de l'application du taux fixé par le conseil général au prix de vente au détail en France continentale des cigarettes de la CPR. De même, ils peuvent établir un minimum de perception fixé pour 1 000 grammes pour les tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes. Ce minimum de perception ne peut excéder les deux tiers du minimum de perception fixé par le conseil général pour les cigarettes.

b) Le dispositif proposé

En réécrivant globalement les articles 575 et 575 A du CGI, le présent article vise à réaménager la fiscalité sur les tabacs, dans le sens d'une simplification et d'une homogénéisation. Il procède en outre à une augmentation de cette fiscalité.

(1) La généralisation de la part spécifique

La nouvelle rédaction proposée pour l'article 575 du CGI par le I du présent article prévoit que le droit de consommation sur les tabacs comportera désormais, pour tous les produits :

- une part spécifique par unité de produit ou de poids ;

- une part proportionnelle au prix de vente au détail.

Le mode de calcul de la part spécifique est simplifié. Au lieu de découler de la charge fiscale totale afférente au produit de la CPR, elle exprimera directement un taux appliqué à la CPR. Elle est ainsi désormais définie comme résultant de l'application du « taux spécifique » à la CPR.

Les définitions de la part proportionnelle, de la CPR et du PMP restent en revanche identiques. De même, le montant du droit de consommation applicable à un groupe de produits demeure toujours défini comme ne pouvant être inférieur à un minimum de perception fixé par 1 000 unités ou 1 000 grammes, majoré de 10 % pour les produits dont le prix de vente est inférieur à 94 % de la CPR du groupe considéré.

En outre, il est toujours prévu que :

- lorsque la CPR d'un groupe de produits est inférieure de plus de 3 % à la moyenne des prix homologués de ce groupe, le pourcentage de 94 % peut être augmenté jusqu'à 110 % au titre de l'année en cours par arrêté du ministre chargé du budget ;

- lorsque le prix de vente au détail homologué d'un produit est inférieur à 95 % du prix moyen des produits du même groupe constaté par le dernier arrêté de prix, le montant des minimums de perception peut être relevé par arrêté du ministre chargé du budget, dans la limite de 25 %.

Il est toutefois précisé que les pourcentages de 84 % et 110 % sont fixés respectivement à 84 % et à 100 % pour les cigares et cigarillos.

Les taux spécifiques s'établiront donc comme suit.

Taux spécifique du droit de consommation à compter du 1er janvier 2013

(en %)

Cigarettes

12,5 (*)

Cigares et cigarillos

5

Tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes

30

Autres tabacs à fumer

10

Tabacs à priser

0

Tabacs à mâcher

0

(*) 15 % à compter du 1er juillet 2013

(2) La hausse du taux normal

La nouvelle rédaction proposée par le II du présent article pour l'article 575 A du CGI fixe les taux normaux comme suit.

Taux normal du droit de consommation

(en %)

 

Avant PLFSS 2013

Après PLFSS 2013

Cigarettes

64,25

64,25 (*)

Cigares et cigarillos

27,57

28

Tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes

60

60,0 (**)

Autres tabacs à fumer

52,42

55

Tabacs à priser

45,57

50

Tabacs à mâcher

32,17

35

(*) 64,7 % à compter du 1er juillet 2013

(**) 62 % à compter du 1er juillet 2013

(3) L'augmentation du minimum de perception

La nouvelle rédaction proposée par le II du présent article pour l'article 575 A du CGI établit les minimums de perception comme suit.

Evolution des minimums de perception

(en euros)

 

Avant PLFSS 2013

Après PLFSS 2013

Cigarettes (pour 1 000 unités)

183

195

Cigares et cigarillos (pour 1 000 unités)

89

90

Tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes
(par kilo)

115

125

Autres tabacs à fumer (par kilo)

60

70

(4) Le calendrier de mise en oeuvre

Le III du présent article précise que le dispositif entre en application à compter du 1er janvier 2013.

Trois taux augmentent, par ailleurs, à compter du 1er juillet 2013 :

- pour les cigarettes, le taux normal et le taux spécifique passent respectivement de 64,25 % et 12,5 % à 64,7 % et 15 % ;

- pour les tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes, le taux normal passe de 60 % à 62 %.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

c) La position de votre rapporteur pour avis
(1) La fiscalité du tabac : une réforme en continue

La fiscalité du tabac a connu une récente adaptation en 2010 et les dispositions proposées dans le présent article s'inscrivent dans la continuité.

Modifiant l'article 575 du CGI, l'article 73 de la loi précitée du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 a, en effet, initié ce mouvement. Ses objectifs étaient multiples :

- substituer à la notion de « cigarette de la classe de prix la plus demandée » (CCPD), qui servait jusqu'alors de pivot à la fiscalité sur les cigarettes, la notion de PMP ;

augmenter les taux du droit de consommation et du minimum de perception applicables aux cigarettes et au tabac fine coupe destiné à rouler des cigarettes ;

- supprimer les prix seuils en dessous desquels les cigarettes ne pouvaient être légalement vendues sur le territoire français ;

- aménager les règles de détention et de circulation des produits de tabac (notamment en supprimant le plafond de 1 kilogramme au-dessus duquel ceux-ci ne peuvent être légalement introduits par des particuliers sur le territoire français) ;

- rendre applicable le droit de consommation aux produits de tabac commercialisés dans le département de Mayotte.

Le dispositif proposé par le présent article consiste maintenant à étendre à tous les produits du tabac les mécanismes fiscaux applicables à la cigarette. Désormais, toute la fiscalité des produits du tabac suit les mêmes règles. Elle s'appuie sur un système « mixte » conjuguant une part spécifique et une part proportionnelle. Ce système est résumé par le tableau ci-dessous.

La mécanique du droit de consommation

Source : DGDDI

Le dispositif proposé vise également à une simplification du mode de calcul de la part spécifique. Celle-ci est désormais déterminée à partir de la CPR et non de la charge fiscale de la CPR.

Le taux normal du droit de consommation devient ainsi la somme du taux spécifique et de celui appliqué pour le calcul de la part proportionnelle.

(2) Une fiscalité « mixte » conforme au droit communautaire

La directive 2011/64/UE du 21 juin 2011 concernant la structure et les taux des accises applicables aux tabacs manufacturés définit les grands principes communautaires s'appliquant à la fiscalité du tabac.

En particulier, elle dispose que :

- la structure de la fiscalité de la cigarette est mixte : elle comporte un élément spécifique par unité de produit et un élément proportionnel fondé sur le prix de vente au public (PVP) ;

- l'élément spécifique est calculé à partir du PMP de l'année écoulée ;

les autres produits du tabac peuvent avoir une fiscalité proportionnelle, spécifique ou mixte (c'est-à-dire comprenant à la fois une part spécifique et une part proportionnelle au PVP).

Le dispositif proposé par le présent article est conforme à ces dispositions, dans la mesure où il fait évoluer la fiscalité des produits de tabac autres que la cigarette vers un système « mixte ».

(3) Une mécanique fiscale aux effets inchangés

Le présent article ne bouleverse pas la mécanique, assez complexe, de la fiscalité des cigarettes. Il préserve au contraire les marges de manoeuvre dont dispose l'Etat en la matière, en l'étendant aux autres produits de tabac.

En effet, la coexistence d'un droit de consommation, divisé entre une part fixe (spécifique) et une part proportionnelle, et d'un minimum de perception offre à l'Etat trois outils pour influer sur le prix de vente des cigarettes (et des autres produits de tabacs). Les effets de ces trois outils sont cependant très différents les uns des autres.


· Toute augmentation du taux normal du droit de consommation (et de la fiscalité sur les cigarettes en général) se traduit nécessairement par une hausse exponentielle du prix de vente de détail si le fabricant ou le distributeur souhaite maintenir sa marge.

En effet, le niveau actuel de fiscalité (droit de consommation et TVA), auquel il faut ajouter la rémunération des débitants de tabac, est tel que la marge des fabricants et distributeurs est très réduite (à peine supérieure à 11 %), ainsi que l'illustrent les deux exemples suivants.

La décomposition du prix de vente public (PVP) des cigarettes

Structure de prix

Taux

Exemple
(en euros)

Exemple
(en euros)

Prix de vente au détail
(pour un paquet de 20 cigarettes)

 

5,7

6,2

Remise brute allouée au débitant

8,54 %

du prix de vente au détail pour les autres produits du tabac

0,48

0,52

Droit de consommation

64,25 %

3,66

 

qui se décompose en :
- une part proportionnelle au prix de vente au détail
- une part spécifique en euros pour 1 000 cigarettes


54,57 %

27,58 euros

 


3,38

0,55

TVA

16,388 %

du prix de vente au détail

0,93

1,01

Charge fiscale totale

 

4,59

4,94

soit par rapport au prix de vente au détail

 

80,52 %

79,67 %

Source : DGDDI

L'impact de la hausse du droit de consommation est donc fort sur le prix de vente public (PVP). Le tableau ci-dessous rend présente une simulation des effets économiques attendus d'une telle augmentation.

Source : DGDDI

Une augmentation d'un point du taux du droit de consommation, de 64 % à 65 % par exemple, entraîne ainsi une augmentation de 9,6 % du prix de vente à élasticité volume-prix constante. Comme celle-ci est inférieure à un, le fabricant ou le distributeur qui souhaite maintenir sa marge est contraint d'augmenter davantage encore ses prix.

Cet effet exponentiel sur les prix de vente (à marge constante) de toute hausse du taux du droit de consommation constitue un argument fort pour l'administration dans sa négociation avec les fabricants et les distributeurs de cigarettes afin de les inciter à augmenter « d'eux-mêmes » leur prix, sans qu'il soit nécessaire d'augmenter la fiscalité.


· L'augmentation du taux de la part spécifique (qui est fixe) frappe proportionnellement plus fortement les cigarettes vendues moins chères que la CPR, c'est-à-dire celles dont le prix du paquet est compris entre 5,36 euros et 5,70 euros actuellement. Un tel relèvement favorise donc les cigarettes vendues plus chères que celle-ci. Dans le schéma supra rendant compte de la mécanique du droit de consommation, le déplacement vers le haut de la droite en pointillés représentant la part spécifique entraîne en outre « l'aplatissement » de la droite représentant la part proportionnelle. Comme la part proportionnelle frappe logiquement plus fortement les cigarettes vendues plus chères que la CPR, celles-ci sont donc doublement favorisées par l'augmentation de la part spécifique.


· L'augmentation du taux de la part proportionnelle du droit de consommation frappe indifféremment les cigarettes les plus chères comme les moins chères, avec l'avantage d'un rendement budgétaire important. Cependant, sans relèvement du minimum de perception, elle augmente l'écart de prix entre les cigarettes et, par conséquent, favorise les fabricants de cigarettes d'entrée de gamme.


· Enfin, le relèvement du minimum de perception « écrase » le marché en renchérissant uniquement le prix des cigarettes les moins chères auquel il s'applique, favorisant ainsi indirectement les fabricants vendant des cigarettes plus chères que la CPR.

(4) Une stratégie efficace, sans déséquilibrer le marché des produits de tabac

La stratégie conduite depuis plusieurs années par l'Etat, dans laquelle s'inscrit le dispositif proposé, consiste en un relèvement progressif et ordonné des prix de vente des produits de tabac afin d'en diminuer la consommation, tout en évitant un choc fiscal susceptible de déporter la consommation légale vers le marché noir et la fraude. Une hausse trop forte et trop rapide pourrait en effet détourner massivement les consommateurs vers des circuits autres que ceux officiels et encourager les achats transfrontaliers50(*).

Cette stratégie est concluante depuis le milieu des années 2000 avec une baisse en volume d'achat de 5 % par an (à l'exception des années 2009 et 2010 où les volumes ont augmenté de manière atypique). Cette baisse de 5 % en volume est encore l'objectif recherché, plus ou moins explicitement, pour 2013 via le dispositif proposé.

Parallèlement, l'Etat a le souci de ne pas déstabiliser le marché des produits de tabacs par une utilisation trop brutale des outils (droit de consommation, avec sa part spécifique et sa part proportionnelle, et minimum de perception) qu'il a à sa disposition. Les différents curseurs doivent en effet être manipulés avec précaution au risque d'entraîner un report sur des produits bas de gamme (cigarettes « low price », tabacs à rouler, tabacs à mâcher...). Ce risque est d'autant plus fort que les tensions sur le pouvoir d'achat et les effets de la crise économique se font sentir sur les ménages.

L'ajustement à la hausse du minimum de perception proposé par le présent article permet d'ailleurs, à cet égard, de faire jouer un « effet cliquet » et d'éviter toute tentation de baisse de prix chez les fabricants à la suite de l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions fiscales. Cette majoration du minimum de perception reste toutefois modérée et laisse à l'Etat des marges de manoeuvre pour 2013, en fonction de l'évolution du marché à cette date.

Eu égard aux faibles marges des fabricants et distributeurs de tabac, il est attendu de la hausse de la fiscalité proposée un relèvement de leurs prix de vente. L'étude d'impact annexée au projet de loi de financement de la sécurité sociale indique que « le rehaussement des droits d'accise programmé au 1er juillet 2013 représente, à prix constant, une diminution de l'ordre de 5 % du chiffre d'affaires hors taxe des industriels ». L'étude précise qu'« afin de maintenir leur niveau de rémunération sur un paquet de cigarettes, les industriels devront augmenter les prix de 6 % ».

S'il est possible de résumer la logique adoptée par l'Etat au cours des dernières années, on peut donc dire que la ligne directrice consiste en une recherche de la réduction des volumes d'achat, tout en préservant la valeur globale de ces achats. Exprimé différemment, il s'agit de poursuivre un objectif majeur de santé publique (limiter la consommation de tabac) sans réduire la ressource fiscale, ni déstabiliser le marché national.

2. Hausse de la fiscalité sur les bières (article 23)

L'article 23 du présent projet de loi propose de relever les taxes applicables à la bière.

a) Une fiscalité sur les bières relativement faible

L'évaluation préalable annexée au présent article fournit une comparaison européenne du niveau de taxation des bières. La France se situe au 22e rang des pays de l'Union européenne.

Source : annexe 10 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013

Cette situation paraît d'autant plus paradoxale que les bières figurent parmi les alcools les plus accessibles, en particulier par les mineurs. Par conséquent, le niveau actuel de la fiscalité applicable à la bière semble en contradiction avec les objectifs actuels de santé publique.

En outre, la bière fait figure d'exception dans un contexte marqué par l'augmentation des taxes sur les boissons alcooliques. La loi de financement de la sécurité sociale pour 201251(*) a aménagé l'assiette ainsi que le niveau des droits de consommation et des cotisations sociales sur les alcools. Il en a résulté une hausse des prix pour ces boissons.

Jusqu'à présent, la bière est restée en dehors de ce mouvement, indexation automatique du taux de l'ensemble des taxes sur les alcools par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 mise à part52(*). Ainsi, la fiscalité spécifique de la bière est restée inchangée depuis près de quinze ans. Ceci explique la constance du rendement sur les bières depuis plusieurs années (soit environ 300 millions d'euros).

b) La hausse modérée des tarifs sur la consommation des bières

Le présent article prévoit d'augmenter le droit de consommation sur les bières, par hectolitre :

de 1,38 à 3,60 euros, par degré alcoométrique pour les bières dont le titre alcoométrique est compris entre 0,5 % et 2,8 % en volume ;

de 2,75 à 7,20 euros au-delà.

De même, il propose de modifier les tarifs dérogatoires prévus pour les bières de plus de 2,8 % en volume produites par les petites brasseries indépendantes :

- de 1,38 à 3,60 euros, par degré alcoométrique pour les bières brassées par les entreprises dont la production annuelle est inférieure ou égale à 10 000 hectolitres ;

- de 1,64 à 3,60 euros, par degré alcoométrique pour les bières brassées par les entreprises dont la production annuelle est comprise entre 10 000 et 50 000 hectolitres ;

- de 2,07 à 3,60 euros, par degré alcoométrique pour les bières brassées par les entreprises dont la production annuelle est comprise entre 50 000 et 200 000 hectolitres.

L'impact du dispositif sur les taux du droit de consommation des bières

(en euros par hectolitre et par degré alcoométrique)

 

2012

2013

Evolution 2013/2012

Titre alcoométrique = 2,8 % vol.

1,38

3,60

+ 160,9 %

Titre alcoométrique > 2,8 % vol.

     

Production > 200 000 hL

2,75

7,20

+161,8 %

50 000 hl < Production = 200 000 hL

2,07

3,60

+ 73,9 %

10 000 hl < Production = 50 000 hL

1,64

3,60

+ 119,5 %

Production = 10 000 hL

1,38

3,60

+ 160,9 %

Source : commission des finances

La hausse des tarifs du droit de consommation sur les bières reste relativement modérée. A titre d'exemple, pour un litre de bière à 4,5° produit par une grande brasserie, le droit spécifique sera augmenté de 20 centimes seulement.

Par ailleurs, le dispositif voté par l'Assemblée nationale n'aura qu'un impact limité sur les petites et moyennes unités de production. En effet, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de nos collègues députés Jean-Marc Germain et Gérard Bapt, rapporteur des recettes et de l'équilibre général au nom de la commission des affaires sociales, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement limitant à 3,60 euros les nouveaux tarifs pour la bière brassée dans des entreprises dont la production est comprise entre 10 000 et 200 000 hectolitre53(*).

Il est ainsi mieux tenu compte de la fragilité économique et financière des petites brasseries, artisanales et régionales. Selon notre collègue député Gérard Bapt, rapporteur des recettes et de l'équilibre général au nom de la commission des affaires sociales, « les sites concernés par notre amendement sont au nombre de 442, dont 52 brasseries artisanales, 227 microbrasseries, 73 dites CHR - intégrées à un café, à un hôtel ou à un restaurant »54(*).

De ce fait, la hausse des taxes sur la bière est concentrée sur les plus grandes entreprises dont Gérard Bapt a indiqué qu'elles représentaient plus de 95 % de la production et de la consommation française.

c) Une mesure génératrice de recettes conséquentes pour la sécurité sociale

Le rendement du seul droit sur les bières est actuellement de 300 millions d'euros. Initialement, la mesure proposée aurait rapporté, selon le Gouvernement et à volume de consommation inchangé, 480 millions d'euros supplémentaires (soit + 160 % du rendement actuel).

Dans ce schéma d'origine, le choix était d'en attribuer 330 millions d'euros à la caisse d'assurance maladie (CNAM) et 150 millions d'euros au régime agricole.

Selon les informations communiquées par le Gouvernement à votre rapporteur, la modification apportée par l'Assemblée nationale au dispositif initial a pour conséquence de réduire de 8,5 millions d'euros le rendement supplémentaire attendu du droit de consommation, qui passe ainsi de 480 millions d'euros à 471,5 millions d'euros.

L'Assemblée nationale ayant adopté, à l'initiative de Gérard Bapt, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement qui tend à simplifier la répartition des taxes affectées au régime agricole et à la CNAM, la totalité des recettes issues de la taxation des boissons sont dirigées vers le régime agricole55(*). Par conséquent, si le surplus de recettes de 471,5 millions d'euros est attribué au régime agricole, les autres régimes bénéficient également de ce dernier par le biais de réattributions de taxes.

3. Taxe sur les boissons énergisantes (article 23 bis)

L'Assemblée nationale a adopté un amendement, avec avis favorable du Gouvernement, portant article additionnel à l'initiative de Jean-Marc Germain et des membres du groupe socialiste, tendant à mettre en place une taxe spécifique sur les boissons énergisantes contenant un seuil minimal de 220 milligrammes de caféine pour 1 000 millilitres ou un seuil minimal de 300 milligrammes de taurine pour 1 000 millilitres.

Le rendement de cette taxe est évalué à 35 millions d'euros.

Votre rapporteur pour avis approuve le principe de cette mesure. Les boissons dites énergisantes doivent effectivement être examinées avec attention. Ces boissons consommées seules ou en mélange avec de l'alcool ont des effets préoccupants sur la santé.

Comme l'a indiqué la ministre chargée de la santé en séance publique, « plusieurs éléments, sinon un faisceau d'indices nous amènent à penser que l'impact de ces boissons énergisantes sur la santé est plus qu'inquiétant, même si le lien entre la consommation de ces produits et un certain nombre d'accidents ne peut pas être formellement établi, qui amènerait à les retirer du marché ».

Comme il l'avait indiqué dans son avis sur le PLFSS pour 2012 s'agissant des taxes comportementales introduites en loi de finances pour 2012 (taxes sur les boissons sucrées, notamment), le recours au levier fiscal en la matière doit néanmoins s'accompagner d'une politique de prévention de santé publique.


* 45 Par exemple, 11 cigares importés, dont le prix de vente au détail est de 7,10 euros l'unité et ayant supporté des droits de douane à hauteur de 12 euros pour la totalité, ont une valeur taxable de 66,10 euros [(11x7,10)-12].

* 46 5,70 x 16,3856 % = 0,93.

* 47 Evaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2013, tome I.

* 48 Le narguilé et les blunts appartiennent notamment à cette catégorie.

* 49 A Mayotte, en application de l'article 73 de la loi précitée du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010, « le droit de consommation sur les tabacs prévu par la délibération n° 022/2010/CG du 15 février 2010 du conseil général de Mayotte relative à l'évolution de la réglementation et de la fiscalité douanière applicable dans la collectivité territoriale de Mayotte est rendu applicable ». Ce droit de consommation est largement inspiré de celui applicable dans les autres départements d'outre-mer.

* 50 La DGDDI estime que 20 % des cigarettes sont achetées « hors marché », c'est-à-dire en dehors des circuits légaux de distribution sur le territoire national.

* 51 Cf. article 22 de la loi n° 2011-1906 du 21 décembre 2011 de financement de la sécurité sociale pour 2012.

* 52 Loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009.

* 53 Le projet initial du Gouvernement était une hausse des tarifs de 1,64 à 4,32 euros pour la bière brassée dans les entreprises produisant entre 10 000 et 50 000 hectolitres et de 2,07 à 5,40 euros pour celle brassée dans les entreprises à la production comprise entre 50 000 et 200 000 hectolitres.

* 54 Assemblée nationale, compte rendu des débats de la deuxième séance du 25 octobre 2012.

* 55 Cette réaffectation se fait à ressources constantes pour les régimes concernés. Ainsi, le rapporteur général des affaires sociales de l'Assemblée nationale a également réattribué des taxes allant au régime agricole à d'autres régimes de sécurité sociale.